深圳，一座充滿了活力的城市。新興產業、高新技術的持續發展，帶動了人口聚集。隨之生活在這里的人也有了新變化，他們不再是10年前的打工候鳥，而是想要扎根的“家燕”。

對于他們來說，相較于買房或租住在城中村，體面又低成本的公租房無疑是更理想的選擇。數據顯示，目前，深圳公租房輪候庫內有34.7萬人在排隊等待，輪候周期在5年左右。

那么深圳究竟要如何有效滿足年輕人、新市民的這種對美好租住的需求?本文主要梳理了深圳推進保障性租賃住房的必要性及在實際操作上可能遇到的難題，并在此基礎上給出些許建議。推進 “非居改?！?，需要困境突破，更需要智慧探索，唯有這樣才能總結出可持續發展的實施路徑和本地模式。

注：本文作者為廣東省住房政策研究中心首席研究員。

近日，深圳市住建局發布了《關于既有非居住房屋改造保障性租賃住房的通知》的征求意見稿，對閑置和低效利用的商業辦公、旅館、廠房、倉儲、科研教育等非居住存量房屋改建為保障性租賃住房，予以支持和規范引導。

這是對7月初國家發布的指導各地推進保障性租賃住房建設的頂層設計(國辦發〔2021〕22號)的落實，也是深圳推進保障性租賃住房的重要渠道。

一、扎根第一站

根據“七普”數據，對比2017年統計年鑒數據，2017-2020年深圳常住人口達到1756.01萬人，增長了41%，增速為全國最高，其中15-59歲人口占79.53%。

人口快速增長的動力在于，過去十幾年深圳新興產業和高新技術成為增長引擎，帶動人口集聚。加上落戶門檻較低和爭搶人才，戶籍人口相比10年前翻了一倍，家庭戶平均人數為2.25人，比10年前增加0.13人。

這意味著，當下深圳居民不在是10年前的打工候鳥，而是扎根“家燕”。因此，過去一直承擔著深圳近70%實際管理人口的城中村，很難再成為新增人口安居深圳的理想選擇了。面臨高房價，95后、00后的年輕人和新市民更需要體面的、體驗感好的、低成本的租賃住房作為扎根深圳的第一站，甚至長期居住選擇。這就是深圳要大力發展保障性租賃住房的邏輯起點。

2021-2025年，深圳要籌建保障性租賃住房不少于全市住房建設籌集總量30%，不少于40萬套(間)。目前，深圳已供應保障性租賃住房約3萬套，在建及“十四五”預計新開工的保障性租賃住房約10萬套，征集市場租賃住房具有初步意愿的約1.5萬套，距離40萬套的任務有很大缺口。目前，深圳公租房輪候庫內有34.7萬人在排隊等待，輪候周期在5年左右。

除了盤活城中村，深圳推進存量商業辦公、工業廠房等非住宅存量房改為保障性租賃住房是規模上突破的最佳選擇。根據2018年度土地變更調查，深圳存量產業和商服用地占比34%，住宅占比只有22%。當下，空間集約的現代服務業、高新技術產業對深圳GDP的貢獻率超過70%。產業周期在20年左右，而用地周期最短40年，產業結構升級會倒逼用地結構調整。

近年來，守住工業區塊線的基礎上，深圳開始將產業用地調整為住宅用地，“非居改?！蹦藨兄x，這與深圳“二次房改”提出公共住房主導的邏輯一脈相承。近年來，由于環保攻堅、產業鏈重構，部分產業外遷，產業空間異化為“類住宅”的突破力很強，同時各區商辦空置率高企(有的高達60%)?？傊?，需要開正門、堵歪道，“非居改?！钡谋匾砸哺诱蔑@。

二、困境突破

此次文件是對“如何改”的指導。其實，“非居改?！钡那吧怼胺蔷痈淖狻痹凇笆濉惫膭钜幠；赓U(即長租公寓)時期，已經有政策端的紅利(2016年國辦發39號文)，但由于改造投入大、回報低的制約，市場參與積極性不高。這一次，貫徹國家22號文，深圳明確提出，以政策支持推動市場運作，其中最大的政策紅利是降低源頭端改造和后期運營的成本。

比如，非居住用房不變更土地性質、建筑規劃指標及不動產登記信息，不補繳土地價款，并按國家規定享受土地、財稅、金融等專門政策。比如，建行和國開行等提供低息貸款；中央財政、發改委、省市級政府提供補貼或專項資金支持，開展REITs試點；租賃企業向個人出租住房減按1.5%繳納增值稅，出租房源減按4%稅率征收房產稅；水電氣價格按居民標準執行等。

這樣，不僅極大地降低了改造和運營成本，還能將各部門聯動起來，以認定書的標準化出具流程，解決施工許可審批缺乏依據的問題。

不過，由于“非居改?！鄙婕暗降念檻]和調整也非常多，比如國家22號文舊明確提出，在符合規劃原則、滿足安全要求、尊重群眾意愿的前提下，推進非居住存量房屋改保障性租賃住房。此次，深圳文件的改造條件也比較嚴格。

比如，商辦、旅館(酒店)、研發用房應以棟、座或者層為單位進行改造，廠房、倉庫以棟或者座為單位進行改造。這樣的調整是過去沒有的，涉及到房屋安全鑒定，以及基于安全考慮的房屋改造加固，還有消防的差異化認定等。

這些不僅牽扯到對既有建設審批程序的調整，也可能導致相關部門出于安全的估計，保守而不愿出具相關認定。同時，也涉及到成本增加。

比如，文件要求改造項目水電氣設施改造，實行抄表到戶。但是，深圳優質飲用水入戶工程改造未涵蓋商業辦公、產業園、物流園等非居民小區，“非居改?！笨赡芤虬磳痈脑?、優質飲用水管網敷設等問題無法按照優質飲用水入戶要求進行改造。還有，分層改造導致節能認定困難(以建筑單體為單位)；商辦大開間、大進深的規劃布局，導致采光通風很難達標等。

再比如，文件提出改造項目所在宗地或改造房屋所在同棟建筑物存在兩個以上(含兩個)共有人的，應當經全體共同共有人或者占份額三分之二以上的按份共有人同意。這對于一些項目改造是很大的困境，最典型的是，一些商住混合體下面是裙樓商業、上面是住宅。商業裙樓原有業態已經衰敗，改為租賃住房是一個好出路，但要獲得上面住戶同意是很難通過的。

三、精細化管理

從國家到省、深圳市，各項扶持政策已到位，關鍵是捋順項目認定書出爐的流程，以一個個具體項目落地，總結出“非居改?！鼻赖膶嵤┞窂胶捅镜啬Ｊ?。

“非居改保”的存量盤活，不像房地產開發那樣在高利潤的激勵下，大開大合地推進，而是需要在城市主體責任的框架下，橫向縱向涉及到的各職能部門(包括街道社區)形成工作合力，智慧性的攻克痛點和堵點。

特別是，要堵住過去商品房銷售、類住宅開發獲取一次性紅利的念想，并讓產權主體和業主認識到，商辦等非居住物業改為保障性租賃住房，不僅改變低效閑置的現狀，還能分享實體經濟和房地產協調發展的細水長流的紅利。

總之，房源擺在那里，優惠政策擺在那里，年輕人、新市民對美好租住的需求也擺在那里。怎么將這些要素高效聚集，發生化學反映，轉化為保障性租賃住房，關鍵是主體責任和主觀能動性發揮，也是房地產精細化管理的考驗。

注：本文不代表21智庫觀點。