2021年12月31日，21世紀經濟研究院碳中和課題組發布《中國凈零碳城市發展報告（2021）》（以下簡稱“報告”）。其中，深圳高居榜首，北京、廣州、上海排在2、3、4名，一線城市包攬前四，成都、杭州、武漢緊隨其后，單項指標亮眼。

為了評估重點城市的低碳發展水平，及其在不同維度表現出來的減碳潛力，還有目前仍存在的短板，21世紀經濟研究院選取了22個城市作為樣本進行考察，包括北京、上海、廣州、深圳、天津、重慶、廈門、杭州、寧波、蘇州、青島、武漢、昆明、沈陽、大連、南京、合肥、濟南、長沙、成都、西安和鄭州，絕大部分為三批低碳試點省市。這些城市的經濟發展水平較高，在全國城市GDP排行榜中大多位居前列，過去10年間大多處于人口凈流入狀態。

在22個城市凈零碳發展水平總排行中，深圳以較大優勢高居榜首，北京、廣州、上海、成都、杭州、武漢、合肥、南京、沈陽分列第2-10名，一線城市實力強勁，成都、杭州、武漢等不容小覷。從地域分布來看，東部沿海城市占絕對優勢，中西部城市整體排名靠后，反映出城市發達水平與凈零碳發展水平密切相關。

報告探討了創造一個凈零碳的未來城市，地方政府需要做出哪些努力，并且有針對性地為城市的綠色低碳轉型決策，提供了制度建設和重點領域措施兩個層面的多項建議。

在“雙碳”目標約束下，中國城市競爭力格局或迎來新一輪洗牌。盡早實現凈零碳發展的城市，將引領中國未來發展的潮流，重新書寫城市發展的邏輯。

城市是實現碳中和的主體

政府間氣候變化專門委員會（IPCC）2021年發布的第六次評估報告指出，要避免全球進一步變暖，各國必須推行“凈零計劃”?！皟袅恪辈⒉皇侵竿耆闩欧?，排放仍不可避免，但要盡量減少到“接近零”，同時通過清除、吸收等方式從大氣層去除溫室氣體，平衡和抵消人為造成的溫室氣體排放，以達到凈值為零的排放量。

許多國家已經提出了實現凈零排放的時間表，在中國，更廣為人知的說法是“碳中和”。12月8日至10日舉行的中央經濟工作會議指出，要正確認識和把握碳達峰碳中和。“雙碳”目標的實現路徑更加明晰，但是，在中國當前的治理結構中，什么是實現碳中和的主體？

住房和城鄉建設部原副部長、中國城市科學研究會理事長仇保興認為，碳中和必須以城市作為主體。聯合國開發計劃署首席經濟學家喬治·羅納德·格雷也認為，城市是氣候行動和綠色增長的前沿陣地。

科技部前副部長、國家氣候變化專家委員會名譽主任劉燕華指出，低碳城市是可持續發展的內生動力和低碳轉型的引擎，有巨大的國際合作空間。

城市是造成氣候變化的主要因素，人類的能源消費和造成的二氧化碳排放都主要集中在城市區域。根據聯合國人居署的統計，城市消耗了全世界78%的能源，超過60%的溫室氣體排放來自城市地區。

城市也是開展碳減排行動和實施低碳發展戰略的主陣地。以城市為主體探索減碳路徑，很大程度是一種自下而上的方式，這與自上而下的行政任務分解形成了互補。中國的城市管轄范圍除了城市建成區之外，還包括農村、原野以及空地等，在這樣相對廣闊的管轄范圍內，城市可以布置碳匯、可再生能源生產基地等，使得碳中和路線圖得以更好地執行。

與許多發達國家相比，中國仍處于工業化和城鎮化的推進過程中，2020年，全國常住人口城鎮化率達63.89%，城市數量達687個，城市建成區面積達6.1萬平方公里。

盡管城市擁有很多共性，但中國地域遼闊，各地產業結構、資源稟賦、發展階段不同，區域差異明顯。有的城市已經基本完成工業化的進程，有的仍然在工業化的中后期；有的經濟發展與碳排放呈現出脫鉤跡象，有的仍對高耗能產業依賴性較強；有的實現了高度城鎮化，有的則尚有較大的城鎮化率提升空間；有的自然地理條件突出，可再生能源豐富，有的能源供應主要靠外地調入。這些將導致不同城市低碳發展的路徑及工作重點存在較大差異。

自2012年以來，中國啟動了3批共87個低碳省區和低碳城市試點，在中國的碳達峰、碳中和進程中，它們必將扮演更重要的角色。一些城市已經明確提出了率先實現碳達峰的時間表，甚至部分城市正在以特定的方式探索深度脫碳路徑，為邁向“凈零碳城市”打下基礎。

凈零碳城市評價指標體系

21世紀經濟研究院在三批低碳試點省市中，選取了其中的一線、新一線城市、計劃單列市，以及部分重點省會城市作為研究對象。需要說明的是，陜西省為低碳試點地區，故納入其省會西安，鄭州并不在低碳試點范圍內，但作為重要的區域中心城市納入研究樣本。

依據低碳發展理念和高質量發展的要求，報告構建了凈零碳城市指數，從多個維度對選中的22個城市的凈零碳發展水平進行評價，共設城市發展質量、能源與排放、綠色交通、“十四五”政策目標四個一級指標，下設9個二級指標，32個三級指標。還增設信息披露指標，考核各城市的排放與能耗信息披露狀況。

在碳達峰、碳中和的目標下，城市面臨著在減少碳排放和經濟發展中找到最佳平衡點的挑戰。城市的碳中和路線圖必須具備“安全韌性”的特點，兼顧能源轉型與能源供應的穩定性，兼顧舊產業的退出、改造和新產業的接續，兼顧新技術的可靠性和成本的合理性。

深圳總排名遙遙領先，成都單位GDP能耗最低

在22個城市凈零碳發展水平排行中，深圳、北京、廣州、上海、成都、杭州、武漢、合肥、南京、沈陽位列前十。

四大一線城市在部分指標上有獨特的優勢。其中，排名第一的深圳在9項指標上高居榜首，包括2020年城鎮化率、2020年單位面積GDP產出、城市綠化覆蓋率、新能源汽車保有量/機動車、百人新能源汽車保有量、每萬人擁有公共汽（電）車數量、綠色出行比例等。在其他指標方面，深圳也都幾乎保持前三水平。可以看出，深圳在保持經濟、人口快速增長的同時，在綠色發展質量、能耗與排放、綠色交通方面也表現出色。

深圳在生態環保、綠色低碳發展方面的多年布局，已經在不少領域顯現出優勢。深圳能在生態環境保護政策方面走在全國前列，這與其具備特區立法權有很大關系。一直以來，如何兼顧發展與綠色是深圳探索地方環保政策體系的重點內容，生態發展很早就成為深圳的發展戰略。

2010年成為全國首批低碳試點城市后，深圳進一步采取了一系列政策措施，從源頭到末端展開行動，包括交通、建筑、產業、能源結構、碳市場等各個方面。這一階段，已經大致完成了生態環境保護治理政策體系搭建的深圳，開始在各個細分領域進行更具針對性、更具精度深度的推動。

在總體排名中，成都緊隨四大一線城市，取得了第五名的成績。成都在能源與排放指標上處于領先地位，這也是總排名達到第五的主要原因。

報告將能源與排放作為評價體系的核心，旨在督促城市進行更大力度的減排，進一步向綠色低碳轉型。從評價結果來看，成都在22城中單位GDP能耗和人均能耗均為最低，在這兩項上超過了深圳。

成都2019年萬元GDP僅消耗0.109噸標準煤，人均能耗1.19噸標準煤，在所有22城中表現最好，兩項指標都不到天津和濟南的五分之一。沈陽（0.164噸標準煤/萬元）和深圳（約0.17噸標準煤/萬元）排在單位GDP能耗的二、三位。

成都經濟已連續多年保持高速增長，其中第二產業增速最高。一般來說，隨著城市產業結構不斷轉向第二產業，必然帶來大量的能源需求和消耗。2019年以來，成都市就開始大力推動能耗“雙控”政策實施，還統籌編制了市區兩級溫室氣體清單和應對氣候變化專項規劃。成都自2017年開始發布城市級綠色低碳發展報告，是全國首個發布此類報告的城市。成都還在加快構建以綠色空間、綠色建筑、綠色交通為支撐的低碳城市體系。成都在產業結構上也做了相應的低碳布局，將目光投向電子信息產業、生態環境產業和新技術產業等。

在城市綠色發展質量指標方面，東南沿海城市明顯好于其他城市，大連排名第一，廣州、杭州、廈門、深圳、南京、成都、武漢、蘇州、長沙位居第2-10名。在22個城市中，大多數森林覆蓋率超過24.1%，杭州森林覆蓋率最高，達到了66.9%，長沙、重慶、昆明、大連、北京、廈門和廣州分列2-8位，森林覆蓋率均超過了40%。

在廢物處置方面，凈零碳城市總排名前十的城市表現都相當亮眼。排名前十的城市全部在2020年垃圾無害化處理率上達到了100%，而在2020年污水處理率方面，哪怕排在第十的沈陽也達到了95.65%。除了北京、合肥和沈陽在2020年一般工業固廢綜合利用率這一項上相對較弱，其他7個城市均保持在87.4%以上的水平，遠高于55.9%的全國平均水平。

昆明在22城中，是唯一一個2020年全年空氣質量優良率達到100%的城市。南方城市的空氣質量相比北方有一定的優勢，深圳、寧波、杭州、重慶和廣州均在90%以上，北方城市中只有大連表現較好，達到了90.7%。

“十三五”期間單位GDP能耗降低與單位GDP二氧化碳排放降低水平，體現了城市節能減排的成效，也為城市未來減排提供了有力支撐。“十三五”期間，濟南單位GDP能耗下降35.8%，為22城中降幅最大的城市，鄭州（28%）、杭州（25%）、北京（24%）、昆明（24%）、西安（24%）分別排在2-6位。單位GDP二氧化碳排放降低方面，武漢以40%位居第一，濟南（32%）排在第二，鄭州以30%排在第三。廈門則以22%的非化石能源占一次能源比例排在所有公布數據城市的第一位。武漢在“十三五”期間單位GDP二氧化碳排放降低和非化石能源占一次能源消費比重兩項上表現優異。

單位GDP電耗是衡量一定時期內電力能源利用效率的重要指標。在22城中，北京萬元GDP用電量僅為315.77千瓦時，優勢最明顯。長沙以326.07千瓦時/萬元排在第二，深圳（355.38千瓦時/萬元）位列第三。而天津和寧波的單位GDP用電量均超過了600千瓦時，在22城中表現欠佳。

長沙機械制造等第二產業發展較快，但并未因此大幅增加單位GDP用電量。近年來，長沙經濟保持快速增長，經濟總量在2017年超過萬億元，同時在保障綠色低碳發展方面也取得顯著成效?！笆濉逼陂g，長沙以年均3.0%的能源消費增速支撐年均7.8%的經濟增長，單位GDP能耗累計降低20.36%，單位GDP碳排放累計下降20%以上，超額完成能耗“雙控”和碳排放強度下降目標任務。

在人均用電量方面，西安為3204.07千瓦時/人，在22城中最低。蘇州則為11949.64千瓦時/人，在22城中人均用電量最高，寧波為8848.89千瓦時/人，廈門為8180.62千瓦時/人，蘇州、寧波和廈門三市成為為數不多的人均用量超過8000千瓦時/人的城市。

交通領域的碳排放占全國終端碳排放的15%，對城市的低碳發展影響重大。四大一線城市在綠色交通方面優勢非常明顯，尤其是深圳，在公共交通和機動車方面均處于領先地位。相比之下，其他城市的表現就顯得差強人意，特別是在新能源汽車保有量和人均乘坐軌道交通次數上，與一線城市相差甚遠。

深圳新能源汽車保有占比和百人新能源汽車保有量均在22城中最高，處于絕對領先地位。其中，深圳2020年百人新能源汽車保有量達到2.73輛。緊隨其后的就是北京和上海，2020年百人新能源汽車保有量在1.7-1.9輛之間。

上海的2020年新能源汽車保有量在全國第一，新能源汽車占比接近10%，在22城中僅次于深圳的13.5%。北京的百人新能源汽車保有量雖然較高，但是較大的機動車保有量基數使得新能源車的占比低于上海，比廣州的6.3%稍低。

2020年，廣州人均乘坐軌道交通次數最多，上海、北京和深圳分列2-4位。截至2021年6月，上海軌道交通運營里程數在全國最長，達到875.93km，北京位居第二，為799.1km。但是由于上海和北京人口眾多，導致人均軌道里程數低于南京，上海和北京分列二、三位。

在公共汽（電）車方面，截至2020年末，深圳每萬人擁有21.99輛公共汽（電）車，在22城中排名第一。廈門雖然排名第二，但每萬人擁有公共汽（電）車數量為12.42輛與深圳幾乎相差了一倍。北京為10.94輛/萬人，排在第三。

“十四五”是推動“雙碳”目標落地的關鍵時期，相關政策的實施落地會對城市凈零碳發展產生深遠影響。各地“十四五”政策目標相對均衡，武漢碳達峰目標時間最早。目前，武漢在所有明確提出碳達峰目標的城市里最為領先，提出到2022年全市碳排放量達到峰值。上海提出碳達峰目標較早，爭取提前5年在2025年達峰。

根據各城市的“十四五”規劃，大部分城市到2025年空氣優良率變化不大，有的城市目標還出現了不升反降的現象。

在新建民用建筑中綠色建筑的比例方面，蘇州和濟南的目標均是100%，為22城最高，廣州90%排在第三。在該項指標中，很多城市未公布目標計劃，可能存在對綠色建筑不夠重視的情況。

在“十四五”期間單位GDP的二氧化碳排放降低方面，南京明確了到2025年單位GDP二氧化碳排放量降低20%的目標，高于國家18%的目標，西安降低12%的目標明顯低于國家目標，可能存在減排較為困難的情況，其余城市均為達標。天津和西安明確“十四五”期間單位GDP能耗降低達到15%，高于國家目標，其余地區均為達標。

有4個城市公布了“十四五”期間非化石能源占一次能源消費比重的目標，最高的為北京，計劃達到14%，其余為蘇州（12%）、南京（12%）以及上海（8%）。

在政策方面，部分城市存在信息披露不完全，目標不明確的情況。隨著《2030年前碳達峰行動方案》等頂層設計的出臺，各城市需要根據自身的城市類型加快出臺城市碳達峰行動方案，明確減排降耗目標。

中國城市如何邁向凈零碳

2021年是“雙碳”目標開始切實推進的第一年，同時也是頗具“實驗性”的一年。這一年，對于地方政府而言，不僅要面對中央層面不斷推出的各項目標任務，也要面對這些改革目標在實施層面帶來的挑戰。

這一年，一些與低碳轉型有關的問題陸續暴露，尤其是在“雙碳”政策的落地過程中存在“一刀切”、“運動式”減碳等問題。因此，盡早正確認識“雙碳”目標，完整準確地將其體現在地方政策制度體系和政策執行過程中，是各地首先要做的工作。

對于各大城市而言，要實現凈零碳發展，除了要正確認識“雙碳”目標，還要迅速采取行動。如何行動？報告有針對性地提出了若干政策建議。

在制度建設層面，報告首先建議盡快推進地方立法。從報告的研究結果來看，深圳在眾多方面都走在前列，這很大程度上與其具備特區立法權、“早布局早立法”有關。深圳市的綠色政策可以追溯至40年前，經歷了相當典型的幾個階段。

其次，盡快建立地方考核與行業標準體系。北上廣深四大一線城市的凈零碳發展水平排名總體靠前，這些城市行業標準的制定出現精細化趨勢。目前，行業領域細分趨勢越來越明顯，籠統的行業標準的制定很難在實踐層面上發揮引導作用。

第三，科學規劃能源利用。2021年以來，部分地方發生了能源供應不足的問題，影響到經濟的正常運行。對于城市來說，更加科學規劃能源消費總量控制措施，可以更好地平衡協調生產生活需求與低碳轉型之間的關系。

第四，盡早摸清碳排放家底。碳排放方面數據的粗放、缺失和滯后，將影響到考核機制、資源規劃利用、標準制定，甚至地方政策制定過程中的把控和判斷。

第五，提升信息公開水平。從報告的指標體系構建過程中來看，目前部分城市的信息公開程度不足問題嚴重。此外，不少城市公開數據的口徑與精確程度也存在問題。

在重點領域措施落地層面，報告也提出不少有針對性的建議。

一是建議設立碳排放專項基金，引領撬動市場資金。實現“雙碳”目標，需要大量資金的投入，這離不開市場力量的參與，設立碳排放專項基金則有利于撬動市場資金。

二是建議加強生態系統碳匯能力建設。城市需要加強生態系統建設，不斷增加森林面積和蓄積量，加強生態保護修復，增強草原、綠地、湖泊、濕地等自然生態系統固碳能力。

三是建議加速健全綠色低碳循環發展的消費體系。各大城市需促進綠色產品消費，加大政府綠色采購力度，擴大綠色產品采購范圍。加強對企業和居民采購綠色產品的引導，鼓勵采取補貼、積分獎勵等方式促進綠色消費。

四是建議加強凈零碳園區、工程的建設。有條件的城市應率先進行園區、街區或重點工程、項目凈零碳示范，先行先試為更多城市積累可復制的經驗。在凈零碳園區等建設過程中，需要充分發揮市場主體作用。

五是建議進一步開展全民行動。近年來，政府不斷加強引導，鼓勵企業與公民積極行動，全民應對氣候變化的意識不斷提升，但仍需進一步形成全社會參與綠色低碳發展的格局，人們生活習慣的改變，將為城市凈零碳發展乃至全國實現碳中和做出貢獻。要調動全民參與綠色低碳的積極性，需要為民眾參與減排提供更便利的平臺和服務，這考驗著城市管理者的智慧。