21世紀資管研究院唐曜華 實習生邸若禹 特約作者范一鳴  剛剛過去的2021年，銀行業處罰力度再創三年新高！銀保監會、人民銀行、外管局共開出5205張罰單，合計罰沒25.9億元，2831家銀行機構被處罰，其中農商行和國有大行罰單數居前，股份制銀行受罰金額最大，超8億元受罰金額占銀行總體罰沒金額比例超過30%。

從機構處罰力度來看，2021年有8家銀行合計罰沒金額過億，其中，中國銀行以1.49億的合計罰沒金額排第一，工商銀行以1.46億的合計罰沒金額排第二，華夏銀行排第三。

從處罰案由分布來看，信貸管理、反洗錢、配合監管、結算與現金管理、員工行為與案防領域罰單數居前。此外，房地產相關違規行為、理財業務等領域也成為2021年受罰“重災區”，2021年房地產相關罰單數量猛增超過1倍，重罰資金違規流入房地產領域。理財業務則為大額罰單重罰的重要領域之一。

本報告由南財智庫-21世紀資管研究院聯合極客合規發布，以下為報告正文。

一、2021年銀行業處罰情況概覽

21世紀資管研究院與極客合規根據極客洞察及公開數據統計顯示，2021年，銀保監會、人民銀行、外管局網站公示的銀行罰單共計5205張，罰沒金額共計25.9億元，共處罰機構2831家，處罰個人3587人。

從近三年罰單數量來看，在經歷2020年罰單數減少后，2021年罰單數量再次上升。2021年度內各季度罰單數量分布較為均勻，反映出監管一直保持著較高的處罰力度。

2021年，受罰銀行機構數量與前兩年相比保持平穩，而受罰個人數相比前兩年有了較大幅度的增長，反映出監管嚴肅問責，增強懲戒震懾效果的態度。

 從罰沒金額來看，2021年監管機構對銀行總體的罰沒金額達到25.9億元，較2020年增加了23.8%，創下近三年新高。

二、銀行業處罰地區分布

統計顯示，2021年，銀保監會機關對銀行機構開出32張罰單，罰沒金額82876萬元，占銀行總體處罰金額的32%，平均單筆罰單高達2589萬元，是處罰力度最重的監管機構。與往年相比，銀保監會機關的處罰力度持續升級。

2021年，人民銀行總行開出30張罰單，罰沒金額4614萬元，與2020年相比保持穩定。2021年平均單筆罰單金額154萬元，較2020年有小幅下降。

根據極客洞察銀行監管處罰數據及公開數據統計顯示，2021年，全國共31個省/市/自治區的銀行受到監管處罰（包括銀保監、人民銀行、外管局分支機構），罰單數量5143張，罰沒金額171698萬元，綜合來看，山東、浙江、福建省屬于罰單多且罰金重的強監管省份。

三、各類型銀行處罰情況概覽：股份制銀行受罰最重

經過21世紀資管研究院與極客合規對各類型銀行的受罰情況進行整理分析，從罰單數量來看，農商行和國有大行罰單數超過1000，受罰較多；從罰沒金額來看，股份制銀行受罰超8億元，占銀行總體罰沒超過30%，受罰最重。

（說明：為方便對比，將開發性金融機構納入政策性銀行統計，將農村信用社、農村合作銀行、農村資金互助社等農村中小金融機構合并統計）

四、2021年銀行業處罰機構排名及案由分布：8家銀行合計罰沒金額過億

2021年共有8家銀行合計處罰金額過億， 其中中國銀行以1.49億的合計罰沒金額排第一，工商銀行以1.46億的合計罰沒金額排第二，華夏銀行排第三。

從中國銀行2021年的處罰案由分布來看，其在信貸管理、運營管理、反洗錢、結算與現金管理、配合監管、國際業務領域罰單數量較多，此外，員工行為與案防、內控合規等領域處罰也不少。中行共有14張罰單罰沒金額超過100萬，其中有6張因違法反洗錢法被人民銀行處罰，還有不少罰單為涉房罰單。

工商銀行2021年處罰數量排第一、第二的案由同樣分別為信貸管理和運營管理，排第三的案由為員工行為與案防，此外銀行卡業務、結算與現金管理、配合監管、理財業務的罰單也不少。相比其他行，2021年工行員工行為與案防方面的處罰明顯偏多，出現了多起案件，比如員工挪用拆遷款、員工多次參與民間借貸并收取利息，以及員工利用職務便利侵吞、截留公款等，因員工行為管理不到位收到多個罰單，暴露該行在員工行為管理方面的不足。

華夏銀行除了信貸管理領域罰單較多以外，被處罰較多的還有理財業務、票據業務和不良資產處置等。該行收到的最大一筆罰單合計罰沒金額達9830萬，主要處罰的就是理財業務方面的違規行為。華夏銀行以多種方式掩蓋信貸資產質量也受到了不少罰單，包括發放貸款承接本行逾期貸款、以貸款承接形式掩蓋信貸資產質量以及違規辦理續貸、展期等方式掩蓋風險，處置不良資產方面則涉及違規挪用信貸資金收購不良資產、未采用公開方式開展不良資產轉讓業務等違規行為。

五、超大額罰單分析：8張罰單罰沒金額超5000萬 

除了上述原因外，出現5000萬以上超大額罰單也是中國銀行、工商銀行、民生銀行、華夏銀行等銀行合計罰沒金額居前的原因。

據南財智庫-21世紀資管研究院統計，2021年銀行業1000萬元以上的大額罰單數量多達20張，其中5000萬元以上的超大額罰單有8張，1000萬元到5000萬元的罰單有12張。

2021年民生銀行再次領到了年度最大罰單，單筆罰沒金額達到約1.15億，其次是華夏銀行，單筆罰沒金額達到9830萬元。渤海銀行則領到第三大罰單，單筆罰沒金額9720萬元。

從上圖8張5000萬以上超大額罰單來看，除了中國進出口銀行7345.6萬的超大額罰單以外，其他7張超大額罰單均涉及理財業務違規，具體涉及理財產品相互交易、理財產品調節收益、自營貸款承接本行理財融資、使用理財資金償還本行貸款、違規使用自營資金和理財資金購買本行轉讓的信貸資產、自營業務與代客業務未有效分離等違規行為。民生銀行、華夏銀行、招商銀行、工商銀行、浦發銀行等銀行的上述大額罰單均主要重罰理財業務違規行為。此外超大額罰單中被處罰較多的案由還有違規給開發商提供融資、信貸資金或者理財資金違規流入房地產領域、違規轉讓不良資產、內控管理不到位等。

【案例1：民生銀行領最大罰單，超過一半與理財業務有關】2021年7月份，民生銀行領到一張罰沒金額高達1.15億元的超大額罰單，涉及多達31項違規行為，其中有16項違規行為與理財業務有關，民生銀行主要存在理財業務整改不到位、理財產品間相互交易調節收益、違規調整理財產品收益、使用內部賬戶截留理財產品浮動管理費收入和承接風險資產等違規行為。此外，民生銀行不配合監管部門調查，監管發現問題屢查屢犯，也因此收到了2021年銀行業單張罰沒金額最大的罰單。

【案例2：渤海銀行大額罰單涉及違規向房企融資】渤海銀行于2021年5月份收到一張罰沒金額9720萬元的超大額罰單，渤海銀行處罰內容涉及比較廣，主要涉及違規給房地產企業提供融資、關聯交易未按程序審批、自營業務與代客業務未有效分離甚至為代為推介的信托產品到期兌付提供流動性支持，以及理財業務也存在諸多違規行為等。

其中違規給房地產企業提供融資包括違規向資本金不足的房地產項目發放貸款、違規向四證不全的房地產項目發放貸款、違規通過同業投資或理財募集資金為四證不全的房地產項目提供融資、向房地產開發企業發放流動資金貸款、房地產開發貸款授信金額超過項目備案總投資等違規行為。

數據顯示，2021年上半年，渤海銀行房地產貸款占貸款總額的比例為9.59%，個人住房貸款比例為18.87%，合計房地產貸款占比高達28.46%。房地產不良貸款從2020年末的23.85億元增長至36.96億元，增幅高達54.97%。

渤海銀行2021年還因發生一起28億存款被莫名質押的案件而被外界高度關注，據媒體報道，濟民可信下屬兩家子公司存入渤海銀行南京分行的28億元存款，被用于為另外一家與自己毫無關系的公司——華業石化南京有限公司（以下簡稱“華業石化”）提供票據融資擔保。作為儲戶，該集團在8月19日發現存款遭莫名質押后，立刻與渤海銀行南京分行聯系并交涉，并要求銀行方面切實保障儲戶合法權益、確保儲戶資金安全。幾番交涉無果后，濟民可信于9月3日向無錫警方報案。隨后監管部門介入調查，目前監管部門正在進行違規事實認定和證據固化等，渤海銀行或面臨處罰和問責。

 六、2021年銀行業處罰案由分布：信貸管理、反洗錢、配合監管領域罰單數居前

在2021年的9217個處罰案由中，信貸管理領域案由數依然是最多的，有3551個案由，占到總數的38.53%，較之前一年的2901張增長了22%，占比也比去年增長了近三個百分點。反洗錢領域案由數和去年一樣位居第二，達到1460張，占比15.84%，數量較上一年大增50%；占比也由去年的12%增至15.8%。配合監管、結算與現金管理、員工行為與案防、公司治理領域的處罰案由也不少，分別為752、599、460、423個。

近年來信貸管理方面的案由數呈逐年上升的趨勢，且年年的占比都是大頭。其總數由2018 年的2752個到2019年的2773個，再到2020年的2901個，直到2021年突破了3000達到了3551個；不單是總數在增長，增速也在逐年變快，由2019年的0.7%到2020年的4.6%，最終在2021年激增至22%。

七、監管重罰領域分析

1、信貸管理領域：互聯網貸款管理不規范為新增處罰重點

21世紀資管研究院與極客合規對2021年度銀行監管罰單進行案由拆解與分析后發現， 2021年信貸管理領域相關案由在罰單中出現3551次。其中， 貸款三查不到位/不盡職（450次） 、違規發放貸款（411次）、貸款未按約定用途使用/用途不合規（406次） 、貸款/授信管理不到位（308次） 、貸款資金違規流入房地產市場/土地儲備領域（305次）為受罰次數最多的前五名案由。

總體而言，監管機構針對信貸管理的處罰包含了貸前調查、審查審批、擔保管理、貸款發放、貸后管理等全流程，反映出監管在信貸管理中尤其關注全流程管控規范與盡職履責。具體來看，針對貸款資金用途的相關問題是處罰的重災區，同時，互聯網貸款的相關問題也是今年監管較為明顯的新增處罰案由。

1）信貸資金被挪用問題是監管處罰重災區

2021年，無論從銀行業總體進行統計，還是從國有大行、股份制、城商行等各類型銀行進行統計，分析結果都反映出，信貸資金被挪用相關的案由受罰最多，此類案由中比較典型的案由包括“貸款未按約定用途使用/用途不合規”、“貸款資金違規流入房地產市場/土地儲備領域”、“信貸資金被挪用于股市等資本市場或購買理財產品”、“信貸資金被挪用于歸還貸款/利息/銀行承兌匯票墊款/為信貸類業務提供質押擔保”、“信貸資金回流借款人/關聯人賬戶”等。

可以看出，信貸資金是否按照規定的用途使用，既是監管的重點，也是銀行管理的難點，從處罰案由可以看出，信貸資金的違規去向主要是房地產、股市等資本市場，以及償還貸款等幾個方向，建議銀行在日常經營與管理自查中重點關注與管控。

2）互聯網貸款管理不規范是本年新增處罰重點

互聯網貸款管理不規范案由于2020年11月首次出現，2021年該案由受罰19次，在8個月中出現，躍升為監管處罰頻度較高的案由之一。

從受罰機構來看，主要是國有大行、股份制銀行、城商行、民營銀行受到互聯網貸款方面的相關處罰，分布于河南、黑龍江、內蒙古、山東、陜西、云南、貴州、重慶多地，典型的具體案由見下圖：

2、配合監管領域：阻礙監管檢查、屢查屢犯被重罰

監管機構實施有效監管的重要前提之一是銀行對于監管要求的配合和執行程度。近年來，針對配合監管相關的罰單在逐年增多，2021年，配合監管已成為銀行受到處罰的核心領域之一，銀行應切實加以重視與管理。

配合監管領域的典型案由包括 “未按規定向監管提供資料或報送信息（不及時/錯報/漏報)”、“向監管機構提供虛假/隱瞞重要事實的資料”、“超過期限或未向人民銀行報送賬戶開立/變更/撤銷等資料”等。

1）未按規定向監管提供資料或報送信息（不及時/錯報/漏報)

向監管提供資料的不及時，甚至錯報、漏報，較易造成監管對于銀行的真實情況產生誤判，并引發監管偏差。今年監管機構共開出包含該案由的罰單243張，涵蓋了國有大行、股份制銀行、城商行、農商行等各類銀行。表面來看此類罰單只是配合問題，不屬于業務風險，但其較易成為監管機構對各銀行機構開展監管評級時的扣分依據，建議銀行加強重視程度。

2）阻礙監管檢查監督、監管意見整改不到位

2021年6月7日，中國銀保監會發布關于開展銀行業保險業“內控合規管理建設年”活動的通知（銀保監發〔2021〕17號），要求各銀行保險機構深入挖掘業務問題背后的內控合規缺陷，明確風險控制點、控制要求和應對措施，完善激勵機制設計。開展屢查屢犯問題集中整治，確保2021年各類屢查屢犯問題發生率顯著低于2020年。

2021年的千萬級大額罰單中，除業務違規問題外，同時囊括了阻礙監管檢查、整改不到位、屢查屢犯等案由，印證了監管機構懲治屢查屢犯問題的嚴肅態度。典型的具體案由見下圖：

3、房地產相關處罰猛增超過1倍：重罰資金違規流入房地產領域

伴隨房地產調控加碼，2020年底央行與銀保監會出臺《建立銀行業金融機構房地產貸款集中度管理制度的通知》，將銀行業金融機構劃分五檔，分檔設定房地產貸款占比上限以及個人住房貸款占比上限的兩道紅線，嚴控銀行房地產貸款比例。該政策于2021年正式開始實施。2021年尤其是上半年，多地排查信貸資金是否違規流入樓市，個人經營貸、個人消費貸等成為排查的重點。因此2021年處罰信貸資金違規流入樓市的罰單數量也出現大增。

據南財智庫-21世紀資管研究院統計，2021年房地產相關罰單共有468張罰單，相比上一年大增102.6%，增加超過一倍！其中累計出現次數最多的處罰案由為貸款資金違規流入/被挪用于房地產領域，共出現260次，“違規發放房地產貸款/違規給房企融資”共出現129次，“房地產相關貸款審查/發放/管理不審慎/不盡職”共出現45次。

可見2021年銀行涉房違規行為中最嚴重的違規行為是貸款資金違規流入或者被挪用于房地產領域，也是監管2021年排查的重點，這跟房地產去金融化的大政策方向也保持一致。

其次違規給一些未達到條件的房企或項目提供貸款的現象也比較突出，包括開發貸款和個人按揭貸款，比如違規向資本金比例不達標/資本金不足/四證不全等的項目發放房地產開發貸款的罰單就有38張，向未竣工驗收/未封頂的樓盤發放按揭貸款的罰單有14張。

一些銀行甚至被開發商通過辦理假按揭套取信貸資金，2021年處罰辦理假按揭貸款的罰單共有16張，辦理假按揭的銀行有中國工商銀行德宏分行、中信銀行昆明分行、江西銀行九江分行、上饒銀行玉山支行等9家銀行分支機構。上饒銀行玉山支行不但發放假按揭貸款，甚至還出現假首付。

在房地產貸款受集中度管理政策限制后，銀行繞開政策限制通過各種變通方式給房企提供貸款也被處罰了，比如借道/借名發放房地產貸款/變相為房企融資、通過非房地產科目發放房地產貸款，甚至還有銀行瞞報房地產貸款數據或報送數據不真實等均被處罰。

從涉房罰單數量來看，2021年涉房罰單數量最多的銀行為農業銀行，共有41張涉房罰單，處罰較多的案由為貸款資金違規流入/被挪用于房地產領域以及違規發放房地產相關貸款。涉房罰單數量第二多的銀行為工商銀行，有38張涉房罰單，其次是建設銀行以32張涉房罰單排第三。

4、公司治理領域：重罰違規關聯交易

公司治理是一個大的管理概念，涵蓋了三會管理、股東股權管理、董監高人員管理、關聯交易管理、績效薪酬管理等多個方面。監管針對公司治理的罰單也較為龐雜，整理2021年的相關罰單可以看出，董監高人員任職資格管理、關聯交易管理相關問題受罰最多。

1）董事（理事）及高管任職資格未經監管核準

董監高人員未獲得監管的任職核準問題，以往主要在中小銀行、地區性銀行中出現，但在2021年，國有大行、股份制銀行也都出現了此類問題，說明監管對于任職資格的審核不是走過場，有更為嚴格的趨勢，年中也曾經爆出過某國有大行的分行副行長任職資格被取消的情況，原因是未如實報告擬任人員存在不良貸款責任認定復議等情況。針對監管趨嚴的管理態勢，銀行也應更嚴格的管理本行各級管理人員的任職資格。

2）關聯交易管理相關問題

無論從銀行業總體來看，還是從國有大行、股份制銀行、城商行、農商行等各類型銀行來看，與關聯交易管理問題相關的案由受罰次數均排名靠前，反映出關聯交易管理是公司治理中受罰最重的子領域。

關聯交易相關罰單中的典型案由包括“關聯交易不合規/管理不到位”、“關聯交易的審議審批程序不合規”、“向關系人發放信用貸款”、“關聯方授信余額超監管比例”等。

總體來看，關聯交易的管理機制、管理流程、關聯方授信、關聯方貸款發放等都是監管的管控重點，尤其這幾年銀行業爆發的惡性風險事件往往伴隨著公司治理實效的問題，部分中小銀行大股東通過關聯交易和利益輸送等方式侵害銀行利益，造成重大負面影響。

2021年，銀保監會分四批次向社會公開重大違法違規股東名單，并發布《銀行保險機構大股東行為監管辦法(試行) 》（銀保監發〔2021〕43號）、關于進一步加強銀行保險機構股東承諾管理有關事項的通知（銀保監辦發〔2021〕100號），對股東資質、股東行為、關聯交易管理等提出規范要求，建議銀行加強重視程度與管理力度。

5、理財業務大額罰單頻出，督促銀行理財回歸代客理財本質

2021年理財業務被處罰案由數涉及到39個，共出現183次，其中出現次數在10次及以上的一共有5個案由，依次是：違規開展理財投資、違規調整/調節理財收益、理財銷售不合規、理財資金未真實投資用于指定投資對象、未按照銷售文件約定及時和準確地進行信息披露。主要涉及以下幾方面的違規：理財業務未與自營業務相分離、理財產品之間相互調節收益、違規提供承諾或擔保、理財資金投向違規、銷售環節違規等，具體來看：

（一）理財業務未與自營業務相分離，包括：代客業務與自營業務未有效分離、理財資金對接本行自營資產、自營貸款承接本行理財融資、使用理財資金償還本行貸款或購買本行轉讓的信貸資產，以及未對理財產品單獨管理、單獨建賬、單獨核算等。

（二）理財產品之間相互調節收益，比如理財產品之間未分離/相互交易、理財資金直接或間接投資于本行或其他銀行業金融機構發行的理財產品等。

（三）違規提供承諾或擔保，比如對銷售非保本理財產品違規作出盈虧承諾/以誤導方式違規銷售理財產品、理財資金違規向地方政府提供融資并要求地方政府擔保等。

（四）理財資金投向違規，包括理財資金違規投資高風險資產、理財資金違規給房企提供融資、理財資金未真實投資用于指定投資對象（此類案由達到了11次）、非標資產占比超監管指標以及理財老產品投資到期日超過規定期限的新資產等。工商銀行、廣州銀行甚至出現了理財資金投資或承接不良資產的違規行為。

（五）銷售環節違規：如理財銷售不合規，此類處罰案由出現次數達到了12次，還有未按照銷售文件約定及時、準確地進行信息披露，此類處罰案由出現了10次，此外還包括理財產品銷售未按規定的時間向監管機構報備、向普通個人投資者銷售股權投資類理財產品、代客操作購買理財產品等。

此外理財產品信息披露方面的問題也日益引起監管關注，包括出具與事實不符合的投資清單、理財產品投資清單未反映真實情況或未全面反映風險、理財業務未按規定進行信息披露，以及理財產品信息披露不合規、不規范等違規行為被處罰。

華夏銀行還出現了違規銷售無真實投資、無測算依據、無充分信息披露的理財產品的違規情形，無真實投資意味著投資者買到了“假理財”，此類“假理財”不同于“飛單”，“假理財”是由銀行發行的只是無真實投資，而“飛單”并非銀行發行產品。此類“假理財”的背景是此前銀行理財產品變相成為銀行吸收存款的重要手段。

2021年為資管新規過渡期最后一年，為督促銀行盡快整改符合資管新規要求、銀行理財真正回歸代客理財本質，2021年一些大額重罰的罰單大多涉及理財業務。從處罰方向來看，大量罰單指向督促銀行理財業務與自營業務分離、理財業務規范獨立運作、理財產品提高信息披露透明度，同時杜絕理財資金池化運作、杜絕理財產品之間調節收益等。

八、總結與展望

2021年注定是不平凡的一年，房地產調控層層加碼，排查信貸資金違規流入房地產市場力度空前，資管新規過渡期年底到期，為督促銀行整改理財業務大額罰單不斷，而央行反洗錢力度也同時加碼，同時諸多重磅監管政策或規定相繼出臺，包括《關于進一步規范商業銀行互聯網貸款業務的通知》、《關于防止經營用途貸款違規流入房地產領域的通知》、《理財公司理財產品銷售管理暫行辦法》、《關于規范現金管理類理財產品管理有關事項的通知》、《銀行保險機構大股東行為監管辦法（試行）等。

從全年處罰趨勢和特點來看，為配合房地產調控，2021年房地產相關處罰力度明顯加碼，理財業務和房地產相關成為大額罰單重罰的重要兩大領域，無論是通過信貸業務還是通過理財業務等渠道違規給房地產提供融資均被重罰。除了違規涉房被罰外，理財業務和自營業務未有效分離或隔離風險、理財產品調節收益等為2021年理財業務處罰重災區。

而隨著今年多個政策文件出臺加大對金融機構大股東監管力度，公司治理領域的罰單也明顯增多，關聯交易成為處罰的重點之一。隨著互聯網貸款業務越來越多，信貸管理領域則出現了互聯網貸款管理不規范等新增處罰重點。

展望2022年，在房地產去金融化的趨勢下，嚴控資金違規流入房地產市場預計將持續保持不小的處罰力度，而隨著資管新規正式實施，理財業務預計將持續保持監管高壓態勢。金融機構大股東曾引發金融機構風險，預計金融機構跟大股東之間的關聯交易依然是監管監控的重點。（編輯：盧先兵 設計：張佳俊 ）

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