21世紀經濟報道記者卜羽勤 報道

“十四五”開局之年，我國經濟保持恢復發展。

3月5日，十三屆全國人大五次會議在京開幕。對于2022年的經濟社會發展，政府工作報告明確了國內生產總值增長5.5%左右；城鎮新增就業1100萬人以上，城鎮調查失業率全年控制在5.5%以內；居民消費價格漲幅3%左右；居民收入增長與經濟增長基本同步等發展預期目標。

如何理解今年經濟社會運行目標的設定？2022年我國經濟在穩中求進的同時，如何解除需求收縮、供給沖擊、預期轉弱這三重壓力，化壓力為增長動力？如何促消費、優化投資結構？如何進一步提振市場主體信心，對不同類型市場主體分類紓困？在探索建設共同富裕中，除了戶籍制度改革外還有哪些可探索的方向？推動能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變中要創造哪些條件？

針對上述問題，21世紀經濟報道記者近日在兩會期間獨家專訪了全國政協常委、全國政協經濟委員會副主任、原中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民。

實事求是與積極進取并舉

《21世紀》：今年我國將國內生產總值增長目標定為5.5%左右，赤字率擬按2.8%左右安排。如何理解該兩項目標的設置？

楊偉民：我覺得這兩個目標體現了把穩增長放在更加突出位置的指導思想。從GDP增長目標來看，它既體現了實事求是、求真務實的態度，也體現了一種積極進取的態度，既不冒進也不保守。為什么這么說？去年GDP增速是8.1%，前年是2.2%，兩年平均為5.1%。所以今年確定5.5%左右的GDP增速目標，是相對于GDP兩年平均增速的5.1%，而非基于去年的8.1%來確定的。而且從去年三四季度的情況來看，這也是需要一個努力再努力才能實現的目標，是需要跳一跳才能夠摘下來的桃子。

2.8%的赤字率相對于去年的3.2%是有所下調的，為什么在增速下行壓力比較大的情況下還要下調赤字率，是不是積極的財政政策就不積極了？我認為看財政政策是否積極，不能光看赤字率這一個數據，如果按照現在超114萬億的GDP總量來算，2.8%的赤字率意味著約3萬億的債務規模。同時，政府工作報告中也提及今年財政收入繼續增長，加之特定國有金融機構和專營機構依法上繳近年結存的利潤、調入預算穩定調節基金，支出規模比去年擴大2萬億，再加上赤字率的3萬億，就有5萬億的財政支出規模，相當于按114萬億GDP總量的4.4%。這樣的支出規模我覺得還是很大的，對減稅降費的落實、對?；鶎诱闹С?、對適度超前開展基礎設施建設等，都能夠起到重要的保障作用，這也能體現出目標設定把穩增長放在更加突出位置的指導思想。

《21世紀》：2022年我國經濟在穩中求進的同時，如何化壓力為增長動力，實現質的穩步提升和量的合理增長？

楊偉民：去年以來我國經濟發展面臨著三重壓力——需求收縮、供給沖擊、預期轉弱，特別是去年三季度以后，增長速度逐季回落。找到問題就解決了問題的一半，找到了壓力從哪里來也就找到了解決問題的鑰匙。所以，如果解除了這三重壓力，經濟就能自然而然地實現增長。

從需求收縮來看，主要是國內的消費需求和投資需求增長疲弱。消費需求主要是受新冠肺炎疫情的影響。去年8月份以來疫情多點多時段散發，今年在希望疫情能夠有所好轉的同時，最主要的還是防控疫情要更加精準、更加科學，盡可能減少疫情防控當中中斷的經濟活動和人口流動。經濟的活力取決于人的流動性，我們說經濟是由人創造出來的，但是人得流動起來，經濟才能活起來。所以，保持消費的恢復，最主要的措施就是疫情防控要更加精準。

投資的問題主要出在房地產。三大投資類別，基建、制造業和房地產中，去年房地產出現了一些風險，主要是頭部企業風險，繼而引致全行業的預期發生了重大變化。從長期來看，房地產、金融、地方政府基建投資這樣一個三角循環已經走不下去了。從短期來看，各種各樣的因素導致居民對住房的預期，包括房地產企業對住房預期都發生了一些變化，所以防止房地產的硬著陸，我覺得是穩住房、穩投資，進而穩住經濟發展的一個非常重要的因素。因而，房地產的政策需要更加精準，特別是要加強部門之間的協同，確定長遠的戰略目標，構建新的房地產模式。

供給沖擊從去年的情況來看，主要是一段時間出現的缺煤、缺電、缺柜（集裝箱）、缺芯（芯片）和缺工?，F在缺煤缺電的壓力得到了很大緩解，從數據來看，去年三季度后經濟增速放緩，其中一個重要原因是制造業的增速在三季度比二季度減半，四季度以后增速有所恢復，也就是說由拉閘限電導致的制造業增幅放緩的因素基本消除了。但是后期制造業的增長放緩，主要是由于需求疲弱所造成的。外需并沒有減少太多，主要是國內消費疲弱和投資疲弱以后，反過來又帶來了制造業增長的回落。供給沖擊中的缺柜，隨著全球疫情緩解后并不難解決。缺工和缺芯是我們今后要在比較長時間都要面臨的問題，當然如果隨著國際形勢好轉，再加上我國創新能力的提升，缺芯問題也會逐步得到緩解。

缺工問題實際上是就業中的結構性問題。現在一方面存在著制造業普遍缺少技術工人；另一方面，青年的失業率高，國家統計局數據顯示，今年1月，全國16-24歲人口的城鎮調查失業率為15.3%，同期25-59歲人口的城鎮調查失業率4.6%，這就表明現在就業問題上存在著一個很大的結構性矛盾。

制造業對青年人口沒有吸引力，這是需要我們長期面對的一個問題。怎樣增強制造業對青年人口的吸引力，我覺得這一問題也應該值得思考。

對于預期轉弱的問題，這也比較復雜。誰的預期轉弱？主要還是企業家和投資者。我覺得預期轉弱和去年工作當中的一些偏差和一些監管疊加是有關系的，針對這些問題，去年中央經濟工作會議上也明確了對做好今年經濟工作的規律性認識、對新的重大理論和實踐問題的正確認識和把握，我覺得在實際工作當中落實以后，會有助于企業和投資者的預期出現一些正方向的變化；同時預期轉弱也與經濟形勢的預期相關。隨著經濟今年逐步回升，一二月份電力情況、制造業經理人指數也有所回升，這樣的話經濟預期會隨著經濟形勢好轉有所回升。

減稅降費同時還應注重降息

《21世紀》：政府工作報告提出，今年要繼續堅定實施擴大內需戰略?？蓮哪男┓矫嫣岣邇刃柚邢M的占比、消費中居民消費占比等？

楊偉民：構建新發展格局是“十四五”規劃提出的長期的戰略任務，總的方向就是要擴大內需，我認為其中重點就是要擴大居民消費。去年最主要的問題就是消費疲弱，今年在擴大消費中，我個人認為，第一是要控制住疫情，疫情防控措施更加精準；第二是要研究一些促進消費的政策。政府工作報告當中也提到了包括完善收入分配制度、推進線上線下消費深度融合等等措施，這些都是非常重要的；第三是要改革收入分配制度。比如，降低居民部門的貸款利息，它既是一個宏觀上的貨幣政策，同時也可以起到促進消費的作用，實際上是對收入分配格局的一種調節，因為我們收入分配格局的特點之一就是金融業和房地產業的營業盈余占全部營業盈余的比重比較高的。去年企業貸款平均利率降低了0.1個百分點，今年我覺得仍然要降低實體經濟的利息負擔。減稅降費是重要的，但是減息也是重要的，同樣會減輕企業的負擔。如果這個政策能夠擴大到居民部門的話，相對地能降低金融部門在國民收入分配的比重，提高居民部門在國民收入的比重；再比如，如果能降低土地的拍賣價格，其實也是一種收入分配改革，政府收入可能會相對減少，但是居民收入會相對增加。但這兩個措施做起來難度都是比較大的，涉及對利益格局的調整。

《21世紀》：在投資方面，如何優化投資結構、增強投資活力？

楊偉民：過去應對1998年亞洲金融危機，2008年國際金融危機，我們都是把投資放到了非常重要的位置，加大投資力度，開展基礎設施建設，對穩定經濟、防止大起大落都發揮了重要的作用。應該說這是我們應對外在沖擊情況下的一個重要措施，也有很多經驗?，F在一方面我們要繼續加強適度超前開展基礎設施建設，同時應該研究怎么樣把前面提到的增加的5萬億財政支出和居民消費更好地聯系起來。就投資來講，包括“十四五”規劃確定的重大建設項目，去年提到過的“兩新一重”，今年政府工作報告還提出一個新的方面，就是加快城市燃氣管道等管網更新改造，完善防洪排澇設施，繼續推進地下綜合管廊建設。

此外，投資應該更加重視對綠色低碳的投入。去年出現拉閘限電的情況，說明在實現碳達峰碳中和這個目標上，除了包括政策機制等在內的軟方面有一些問題，硬件上也有不足。比如，現在大力發展風電、大力發展太陽能光伏，但是調節性的電源在哪里？這就需要我們對現有的煤電進行調節性改造。這次政府工作報告中也提到了加強煤電的靈活性改造，就是讓煤電更多發揮調節性電源的作用。此外，還要關注企業數字化轉型的投資。

《21世紀》：政府工作報告強調，今年要完善減負紓困等政策，夯實經濟穩定運行、質量提升的基礎。實施新的組合式稅費支持政策。組合式稅費支持政策將帶來哪些實質性利好？如何進一步提振市場主體信心，對不同類型市場主體分類紓困？

楊偉民：促進發展的主體是市場主體，他們是創造財富的主體。保持經濟的穩定運行，一方面財政要擴大支出，另一方面就是要減稅降費，這也是我們應對疫情沖擊以后一直在實行的政策。去年減稅降費的力度超過了1萬億，今年新的制度安排就是把減稅與退稅并舉，實際上加大了減稅降費力度，減輕企業負擔。減稅和退稅合計額是2.5萬億，減稅規模仍然保持在去年1萬億左右的規模，同時增加了1.5萬億的留抵退稅，對減輕企業的經營困難會起到非常重要的作用。

除此以外，我覺得在支持實體經濟發展、減輕企業負擔中，金融政策也可以做一些工作，也就是我們提到的應該還要降息，進一步降低實體經濟的綜合成本。同時對于企業預期轉弱的問題，也需要我們面向民營企業解讀好國家的各項政策。

不同企業面臨的問題是不一樣的，對外資企業最主要是要一視同仁、公平對待。對中小企業來講稅費、利息這些都是比較實實在在的優惠，但對有一些民營企業來講，更擔心的是一些政策是不是變了。比如去年開始加強監管、反壟斷、防止資本無序擴張等，這些政策措施都是在實行社會主義市場經濟當中必然要做的事情，并不會改變黨的基本理論、基本路線和基本方略，不是要改變多種所有制企業公有制為主體，多種所有制經濟共同發展等這樣一些政策。

建議用身份證制度來代替戶籍制度改革

《21世紀》：政府工作報告提出，今年要增強區域發展平衡性協調性，并明確經濟大省和經濟困難地區今年經濟發展的目標與側重點。平衡性協調性具體能體現在哪些方面？

楊偉民：促進區域協調發展并不是要讓各個地區GDP總量一致，而是要在適宜集中經濟的地方集中經濟，比如東部沿海的一些省份和直轄市，經濟實力比較強，讓他們充分發揮優勢發展經濟，能發展多好就多好，對整個國家的經濟發展也能起到帶動和促進作用。相對經濟發展條件并不好的地區，需要按照主體功能區制度發揮自身在農產品、生態等方面的優勢，挖掘自身的潛力，能夠發展什么程度就發展成什么程度，而并不是要求各個地區都要保持一致的經濟增長速度。有條件的地方GDP增速可以高一些，沒有條件的可以低一些，這才是真正的區域協調發展。

對于區域差距，也不能夠單純用GDP總量來衡量，而是要衡量人均GDP、衡量居民可支配收入、衡量公共服務等等。所以說解決區域差距、建設共同富裕是一個非常復雜的問題，并不是一個單一指標就能夠衡量到底是不是差距大了、差距小了的問題。

《21世紀》：對于區域差別、城鄉差別、行業差別這三大差別，如何縮小到合理范疇內？

楊偉民：這三個差別不是一個層面的問題。區域之間有一個GDP的概念，但是行業差別、城鄉差別都沒有。如果城鄉之間用可支配收入來衡量也不準確，因為城鄉之間的成本支出是不一樣的。目前城鄉可支配收入的差距是2.56倍，但是住房成本的差多大？所以不能簡單地說一定要把收入差距縮小到多少就是共同富裕了。當然這個問題我覺得現在沒有形成共識，還需要研究和討論。地區之間人均收入最高的是上海，最低的是甘肅，人均收入差了3.55倍，但是上海和甘肅的房價差多少？所以也不能夠簡單以兩地的居民人均收入的倍數來衡量。如果要全面衡量共同富裕，需要十幾個指標組合來看。

《21世紀》：在提升新型城鎮化質量方面，您近期建議，要深化改革身份證制度和住房制度，可以重點關注哪些方向，將如何促進新型城鎮化發展和共同富裕？

楊偉民：農民工市民化是我們在共同富裕當中必須面對的一個重大課題，要解決在城鄉之間3億左右的農民工和其他城市之間流動人口的共同富裕問題，不能讓農民工在共同富裕中趕不上車。

過去主要是靠通過戶籍制度改革來實現，但是從提出城鎮化戰略到現在的實際情況來看，戶籍制度改革可能并不是解決問題的唯一出路。

戶籍人口城鎮化率在提高，但是我們清楚真正落戶的外地農民工其實很少，原因一是農民工本身就不愿意落戶城市，農民工在農村是有產權的；二是一些城市政策一般也不太愿意讓他們落戶，一旦落戶，滿足社保、就業、居住、教育、醫療衛生等這些服務，需要政府增加支出。

所以我覺得要另辟蹊徑，不要再糾纏于戶籍制度改革，因為我們農村集體所有制是不能破的，而農村集體所有制建立在戶籍制度之上，大家只看到了戶籍制度在城鄉之間的分割和聯系，同時戶籍制度和農村集體所有制是緊密連在一起的。只有戶籍在那個村，才有可能在那個村擁有宅基地的資格權、擁有耕地的承包地。所以就要用身份證制度來代替戶籍制度改革，戶籍可以在農村、在其他城市，但是在某一個城市就業和生活了一定時間以后，政府發給你一個當地的身份證。之后就可以根據身份證來劃分城市和鄉村人口，以城市住址來登記身份證。如果一個人住址登記在城市，就是城市人口，可以享受當地城市的待遇，同時農村戶籍保留不變。

登記住址的房子既可以是產權房，也可以是租賃房。為什么現在租賃住房發展不起來？一個重要原因是登記戶口的不便。通過這樣的方式也能夠解決“租售同權”問題，從而有助于建立租購并舉的住房制度。

其他國家在實現現代化過程當中是沒有這個問題，只有我們有。我們有特定的戶籍制度，有特殊的集體所有制，所以這是必須要研究的一個問題。

《21世紀》：這樣做有哪些好處？

楊偉民：首先它可以徹底解決由于戶籍不同帶來收入差別問題，包括養老問題的解決；第二就是要徹底解決戶籍人口、常住人口、管理人口三個人口口徑問題。城市政府只有清楚管轄的人口情況，才能夠真正堅持以人民為中心。只有知道有多少人，才知道要干多少事，要蓋多少房子，要建多少幼兒園，建多少學校等；第三是徹底解決遭遇突發事件以后，不清楚有多少人、人來自哪里等問題,可以提高我們的社會治理水平。

碳排放總量和強度“雙控”機制應以行業控制為主，地方控制為輔

《21世紀》：近期您提出，要創造條件盡早實現能耗雙控向碳排放總量和碳強度雙控的改變。在今年政府工作報告中也提及，要推動能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變，完善減污降碳激勵約束政策加快形成綠色生產生活方式。目前我國條件如何？在這一過程中要重點關注哪些方面？

楊偉民：中央經濟工作會議提出要“創造條件”，這意味著我們現在還不具備這個條件，但是不能因為條件不具備就不轉變了。

實現碳達峰碳中和的意義是非常重大的。目前能源總量和強度的雙控有合理的一面，可以控制化石能源的消費總量，但也有不合理的一面，也控制了可再生能源的總量。中央經濟工作會議和政府工作報告中對此也做了改變，首先是能耗強度目標不再作為年度計劃，而是在“十四五”規劃期內統籌考核，并留有適當彈性，還有新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制。我覺得這是更加科學、更加實事求是、也是根據針對去年存在問題做出的政策調整。

《21世紀》：具體要從哪些方面創造條件？

楊偉民：去年一度出現的拉閘限電原因很多，但其中一個原因就是能源雙控制度本身是不完善的。中央經濟工作會議說的創造條件，我覺得至少包括這樣幾個條件：

一個是碳總量的核算機制，到底排了多少碳？目前是按照能源消費總量來核算，但是如果要實行碳總量控制，企業報了消耗多少能源就算多少碳排放，這是不準確的。所以還要有實測機制，可以實際到企業去進行測量，這套技術標準和設備人員可能是需要去做的。我到企業做過調研，現在在市場上交易的一些電力企業實際上已經采取了這樣的方式，但是為什么沒有擴大到其他領域，我覺得在實測這方面可能還需要進一步的完善。

第二個條件是碳總量和碳強度雙控到底是一種什么樣的機制？是不是和能源雙控一樣是一種以地方控制為主的方式？我覺得這是需要研究的。如果還是像能源雙控這樣分解到地方，然后地方再層層分解，可能會帶來“劣幣驅逐良幣”的問題。如果某一個省區碳指標不夠，可能就把本地的一個高排碳的企業淘汰掉了，但是這個企業可能恰恰是同行業當中最好的企業。另外一個地區由于碳總量指標相對比較寬裕，同樣一個高耗能高排碳的企業，雖然不一定是最先進的，可能還活下來了。而且，如果完全按照地區來分解落實，還可能會帶來各個地區產業結構的趨同。所以我認為碳總量和碳強度雙控的機制應該是實行行業控制為主，地方控制為輔。

第三個條件就是市場機制，我認為未來實現碳達峰碳中和，碳總量碳排碳強度的雙控制度是必要的，但還不夠，需要建立碳市場，利用市場機制來激勵企業減碳。也就是說未來應該把所有分解碳初始排放權的這些企業都納入到碳交易市場。如果光是實行總量控制制度這種行政性的手段而沒有市場機制的話，這種機制還是不完善的，要建立一種讓市場和政府共同發揮作用的機制。