21世紀經濟報道記者 楊希 北京報道

近日，國家開發銀行研究院資深專家劉鍵及其團隊的新書《政府投融資管理》出版。劉鍵結合30多年研究與實踐，系統性回顧和梳理了改革開放至今的政府投融資管理體制，清晰闡述了政府投融資主體及其主要工具運用。

近日，劉鍵接受了《21世紀經濟報道》記者專訪。劉鍵認為，受內部以及外部的多重因素影響，地方政府投融資或面臨四方面挑戰：一是地方政府投融資資金來源渠道還未穩定建立；二是債務風險和金融風險制約地方政府投融資發展；三是以專項債項目為代表的建設項目效益不高；四是政府投融資管理和組織保障不能很好地滿足實際工作需要。

事實上，政府投融資監管對于提高投資效益和防范金融風險等都具有極其重要的意義，過去監管中發現的地方政府投融資違規案例也暴露了一些相關問題。劉鍵建議，未來應當完善監管體系，在堅持依法監管、有錯必究原則的同時，改進監管方式，加強項目監管制度建設和組織人力保障?！耙訌娚霞壵畬ο录壵度谫Y平臺等投融資工具的監管，強化同級部門協同監管體系建設，聯合不同部門以及同一部門內部監管力量，明確分工，形成合力。”劉鍵表示。

地方政府投融資存四方面挑戰

《21世紀》：為什么想到寫這樣一本專業書籍？

劉鍵：今年4月下旬，中央財經委第11次會議指出，基礎設施是經濟社會發展的重要支撐，全面加強基礎設施建設，對保障國家安全，暢通國內大循環、促進國內國際雙循環，擴大內需，推動高質量發展，都具有重大意義。我們在本書的前言、后記及其他章節都反復強調了加強以基礎設施為主要內容的固定資產投資的重要性。

要建設就要有資金，特別是改革開放后，政府投融資在保障國家基礎設施建設資金供給方面一直發揮了極其重要的作用，這就要求我們對其相關情況進行全面系統的學習了解，并在實踐中充分發揮其更大的作用。但由于基礎設施建設和為其保障的投融資管理都具有政治性、理論性、科學性、歷史性、實踐性等，其與國內外政治、經濟、社會、文化、生態等長短期發展密切相關，因此，我們可以籠統地講其專業性還是很強的，正如您講的算得上是專業書籍。

那么，要想在我國發揮好政府投融資作用，更好地體現出舉國體制和集中力量辦大事的優勢，盡管投融資問題相對專業，我們還是要進行認真的學習和了解，并在實踐中使其得到科學有效地運用。因此，這本書就是通過對相關情況的回顧總結、分析研判和謀劃展望未來形勢和發展等，來宣傳和普及政府投融資領域的相關知識，共同學習和研究探討有關問題，推動該領域各項工作的開展，并取得實效。

《21世紀》：在你看來，目前地方政府投融資有哪些挑戰？

劉鍵：由于目前特殊的國際政治、經濟、外交、軍事等形勢，加上國內多年經濟社會發展中存在問題的累積等，我個人認為，目前地方政府投融資可能會面臨這些挑戰：

一是地方政府投融資資金來源渠道還沒有穩定建立起來。過去到現在，我國地方政府本級一般公共預算收入基本上都用在了“吃飯”上，建設資金主要來源于以土地出讓收益為主的基金預算收入、政府債券收入，還有通過地方政府融資平臺融到的資金。從目前往后看，這幾方面來源都具有很大的不確定性，首先地方財政的收支矛盾一直沒有很好解決，再加上近年降稅減費和土地市場不景氣等，財政預算收入同比不會有太多的增加，不可能留出更多的建設資金，政府債券融資和政府融資平臺受制于過重的債務負擔也很難滿足建設資金的需求，因此，從長遠講，相對穩定的地方政府投融資渠道還需要完善。

二是地方政府債務風險和金融風險是制約地方政府投融資發展的最大障礙。據統計，從2015年至2021年，全國省級地方政府債務余額從14.76萬億元增長到30.47萬億元。其中，地方政府一般債務余額從約9.26萬億元增長到13.77萬億元，地方政府專項債務余額從5.49萬億元增長到16.7萬億元。由于地方政府債務中相當多的是商業銀行融資，這些債務必然會反映到金融系統，進而給金融體系造成風險。面對如此大規模的債務，對于財力本來就“捉襟見肘”地方政府，建設資金從何而來，就不言而喻了。

三是以專項債項目為代表的建設項目的效益不高。從近年情況看，地方政府建設資金中“挑大梁”的是地方專項債，專項債項目對地方經濟社會各項事業高質量發展、生態環境改善等具有重要的意義。但主要由于有回報的好項目少、債券發行存在問題等原因，造成專項債資金使用和項目回報效益低下，進而引發債務償還風險。

四是政府投融資管理和組織保障不能很好地滿足實際工作需要。目前和今后政府投融資面臨的形勢和任務已經與上世紀八九十年代前今非昔比了。過去一般主要管理的是預算內基本建設投資，即大部分單一地使用財政撥款來組織開展項目建設，相應的組織管理團隊的業務素質要求不是太高。但大致從2015年之后，隨著政府投融資資金來源的多元化、投融資工具的多樣化、融資渠道的市場化、管理手段的法治化等，對于政府相關組織及管理人員、日常管理方式等提出了更高的新的要求，比如，對于管理人員簡單地講就是除具備原有行政管理能力外，還要懂市場、善決策、強經營，這些就給參與地方政府投融資的相關組織及個人提出了新要求。

《21世紀》：過去在監管中也發現了一些地方政府投融資違規案例，此次書中也有提及。這暴露了哪些問題？你有哪些建設性意見？

劉鍵：政府投融資監管對于提高投資效益和防范金融風險等都具有極其重要的意義，我在書中重點從項目全生命周期組織實施監管和投融資工具監管兩個方面做了論述，并列舉了一些簡單的案例。

其實，政府投融資監管的內涵十分豐富，監管過程中暴露出的問題也很多。總體上講，這些問題有：

一是監管體制有待完善。對于政府投融資項目來講，目前實施的是政府相關綜合部門、項目投資主管部門、項目法人、建設單位、施工企業、監理單位、社會公眾等共同負責的監管體制；對于類似地方政府融資平臺、PPP等政府投融資工具講，監管主要依靠的是本級政府及其相關部門，這就造成了“人人有責實際上人人不最終負責”的局面，許多制度無法落實到位。

二是監管手段單一且成本較高。長期以來各級政府和有關部門監管一直停留在數據報送、現場核查等手段上，還時不時配合上“人海戰術”式的高級別、大規模的現場督導、巡查，投融資情況及其項目狀況的數字化管理及信息共享一直沒有建立起來，造成了部門間、區域間、項目間的信息壁壘。也正是由于數字化管理和部門間協同管理跟不上，必然導致監管成本居高不下，重復檢查、無處理結果式檢查等，既浪費寶貴的管理經費更影響項目的實施。

三是監管制度和組織人力保障不力。目前政府投融資及其項目的監管制度層級太低，對違規違法行為不足以形成威懾和處理效力。在眾多制度中現在只有《政府投資條例》屬于行政法律，其他都是部門規章和規范性文件。在組織和人力保障方面，我在書中曾指出，近幾十年來，從事政府投融資和項目管理的部門和人力配置與我們管理的資金規模和項目數是遠遠不匹配的，組織機構設置和人力安排很不夠，監管能力較薄弱。

我們建議，今后的監管工作主要圍繞這些展開：一是完善監管體系。要加強上級政府對下級政府投融資平臺等投融資工具的監管，強化同級部門協同監管體系建設，聯合不同部門以及同一部門內部監管力量，明確分工，形成合力。二是堅持依法監管、有錯必究原則。嚴格執行相關監管制度，并加強績效管理理念，以結果為導向，強化考核結果的運用。三是改進監管方式。充分利用信息化手段，在原有方式基礎上開拓創新。四是加強項目監管制度建設和組織人力保障。做到監管有法可依，有規可循。同時，通過制度明確監管邊界，解決職責交叉的問題，提高監管針對性。加強監管組織和人力配置，大力培養和使用專業管理人才。

開發性金融機構的盈利模式受到挑戰

《21世紀》：你在書中提到，開發性金融豐富了政府投融資工具，你也對國外的情況進行了梳理。那么在新的發展階段，開發性金融有哪些機遇和挑戰？

劉鍵：書中對開發性金融花了較多的篇幅展開論述，主要因為其作為政府投融資資金的供給方，同時它依托國家信用，也是政府投融資活動的重要組成部分。1994年自國家開發銀行成立以來，其為我國政府投資建設做出了很大的貢獻。從國際范圍看，開發性金融產生于凱恩斯的政府干預經濟理論，盡管其經歷了曲折的發展過程，但它給各國經濟社會發展做出了巨大的貢獻。從發展過程看，它走過了一條先有實踐后有理論的成功之路。我國開發性金融是在黨的領導下從實踐到理論逐步發展起來的，是中國特色社會主義經濟理論指導下的成功實踐。

我個人理解，我國開發性金融的核心，就是在經濟社會發展各區域、各領域、各階段等發展不平衡、不完善、不充分等情況下，以服務國家戰略為宗旨，正確處理好政府與市場的關系，通過對重點領域、薄弱環節、特殊時期相關產業、區域、專項任務等的有效投入，彌補市場失靈和政府失靈，保障國家戰略的實施和核心利益的最大化，促進經濟、社會、文化、生態等領域的安全和高質量發展。

談到開發性金融的機遇和挑戰，從機遇方面講，主要是在世界百年未有大變局的環境下，我們經濟社會發展近年來遇到了少有的復雜局面，按照開發性金融的定位和功能，“十四五”及今后需要加大投入的方面很多，發揮作用的舞臺很大，如應重點向科技創新、低碳發展、普惠養老、區域發展、基礎設施補短板、國際合作（“一帶一路”）等幾方面加大投入。在體制機制改革方面，國家開發銀行已經為貫徹落實監管部門有關分類分賬改革任務做好了全面準備，打算利用這次難得的發展機遇，更加聚焦主責主業，全面提升服務國家戰略和經濟社會發展的能力和水平。

當然，目前形勢下開發性金融發展也遇到了不少挑戰。我認為其中最主要有三方面：

一是開發性金融機構的體制機制和投資模式及產品創新任務重、難度大。我們知道開發性金融因創新而興、依改革而盛。目前至今后，隨著國內外形勢的變化、我國經濟體制改革的深化以及金融供給側結構改革的推進，開發性金融原有的管理體制機制和投融資模式等許多方面已經不能很好地適應形勢的發展，其所謂的優勢很多已不復存在，服務國家發展的重點領域和銀行業務模式也日益趨同化，因此，開發性金融機構的管理體制機制、投融資模式、產品服務、風險防控等都需要改革和創新。

二是開發性金融機構的盈利模式受到挑戰。利息收入是國家開發銀行可持續經營最重要的利潤來源。但隨著近年發債成本與放貸成本越發接近，嚴重擠壓了利潤空間，特別是開發性金融機構支持的領域盈利水平低，周期長且額度大，所以，這種通過市場化很高的債券市場融到資金再貸給利潤率較低的產業或行業的模式，其可持續性值得認真研究并盡快尋找出路。

三是受疫情等影響加大了貸款風險管理的難度。從國內看，較長時間的疫情反復等因素，導致了企業生產經營的不確定性，再加上部分行業面臨政策調整，更加提升了貸款風險管控難度。從國外看，由于美聯儲貨幣政策調整，其外溢效益影響到部分新興國家和發展中國家，致使境外貸款風險加大。

《21世紀》：你剛才也提到了4月底的中央財經委會議，市場認為會議傳遞了“穩基建”的信號。其實基建的資金來源肯定離不開政府投融資，從這個角度講，這本書的出版也很切合時宜。你怎么看？

劉鍵：中央財經委第11次會議，可以說吹響了新時代基礎設施建設的沖鋒號，除了過去一些提法外，許多新要求十分具有時代感、現代感和國際視野。比如，在總體要求方面，提出堅持以人民為中心的發展思想，堅持問題導向、目標導向。為了應對極端情況，要求統籌發展和安全，系統謀劃，整體協同，適度超前，統籌布局。在目標方面，強調構建現代化基礎設施體系，通過加快傳統基建和新基建的建設，實現經濟效益、社會效益、生態效益、安全效益相統一，服務國家重大戰略，支持經濟社會發展。從這些方面可以看出，新一輪基礎設施建設相較于以前的傳統基礎設施建設更加重視與國際化接軌和綜合效益的提升，強調了未來基礎設施建設的人民性、整體性、系統性和前瞻性。

您講的很正確，重大基礎設施建設從來與政府密不可分，而且一般情況下需要國家規劃、政府全力推動。政府推動的重要內容之一，就是要牽頭做好投融資，來解決建設資金的問題。也剛好我們這本書講的就是政府投融資管理，其中也包括了政府投融資工具運用、項目管理等重要內容。因此，從本書出版時機來講，的確很切合國家大的總體形勢，也符合相關要求。我們相信，這本書一定程度上可以幫助到從事基礎設施建設管理和研究的政府管理部門、項目建設實施和管理機構、學術研究部門等相關領導和同志們。