21世紀經濟報道 記者楊志錦、唐婧  上海、北京報道

2022年4月18日，浙江省人民大會堂，深化農信社改革暨數字普惠助力共同富裕推進會在這里召開。當浙江省委省政府領導拉開紅綢布后，青銅色背景上呈弧形走勢的黑色大字映入眼簾，臺下則響起了熱烈的掌聲。

這幾個大字是“浙江農村商業聯合銀行股份有限公司”。伴隨著熱烈的掌聲、歡快的音樂，浙江農商銀行正式掛牌成立，標志著中國深化農信社改革“第一單”正式在浙江落地。

浙江農商銀行的前身是浙江省農信社，該省第一家農村信用社最早于1952年。全國來看，農信社可謂數量龐大，一度有數萬家之眾。它們成立以來，隸屬過人民公社，改革開放后先后受農業銀行、人民銀行管理，2003年后則由省聯社管理。

近年來農信社加速改制為農商行，目前10余個省份已完成了改革工作，轄內已無一家農村信用社，“省聯社”的稱呼已漸漸名不副實，同時省聯社的管理體制與基層農信機構的法人治理之間的不協調問題日益凸顯。

“現在各省都有方案，我們正在指導完善修改。有的可能選擇了由下到上的持股。有的是雙層結構，省聯社是法人實體，縣級聯社是一體。有一些地市也有三層結構的，還有一個省里面組建幾個農商銀行，多個板塊。也有極少數的規模比較小，分成兩個到三個農商行、農信社?！便y保監會主席郭樹清今年3月在國新辦發布會上回答21世紀經濟報道記者提問時表示，“但改革的方向都是一樣的，就是要建立現代金融企業制度?！?/p>

毫無疑問，浙江農商銀行的成立并非結束，而是一個新的開始。如果從2010年算起，這場持續10余年的改革已重塑49萬億的農信體系，目前仍在再造的過程中：一面農信社將由合作金融向商業金融轉變，另一方面將理順“省聯社——縣級法人主體”的二元管理模式。改革后，農信社的商業可持續性、抵御風險的能力將繼續增強。

隨著農信社股份制改革的持續深化及省聯社的改造，農信社終會成為歷史。但兩大問題也接踵而至：一是改革后，農商行如何加強對縣域經濟、農村經濟的支持，而不是從農村“抽水”？二是合作金融仍將在普惠金融領域占據一席之地，未來如何發展好新型農村合作金融？

信用社“前傳”

農信社在中國出現的歷史較早。據研究者考證，早在1923年民間慈善組織即在河北香河縣成立了中國首家農信社。新中國成立后大力推動合作化運作，作為合作制的農村信用社在全國各地紛紛設立，至1956年底全國共有10.3萬個農村信用社，1958年后農信社交由人民公社管理。

改革開放后，農信社明確為農業銀行的附屬機構，農信社既是農村金融合作組織也是國家銀行的基層機構。與此同時，國有銀行也開始改革，有關領導多次表示：“金融改革的步子要邁大一些。要把銀行真正辦成銀行。我們過去的銀行是貨幣發行公司，是金庫，不是真正的銀行。”

在這一背景下，農業銀行在1994年將農業政策性貸款移交給新成立的農業發展銀行，農信社的管理權限劃轉也提上日程?！稗r行領導管理農信社的體制，與其自身改革為商業銀行在諸多關系上難以理順?！?996年8月國務院下發了《關于農村金融體制改革的決定》（國發【1996】33號）如是表示。33號文相應提出，農信社要與農行脫鉤，業務管理和金融監管分別由縣聯社和人民銀行承擔。

與農信社脫鉤后，農行以及其它三大國有銀行先后通過不良剝離、特別國債注資、外儲注資等改革在本世紀前10年陸續上市，不良率從1997年的25%逐步下降到1%左右，盈利水平及市值位居世界前列。

而農信社則是另一番景象。由于農信社脫離農行時，承接了大量歷史包袱，再加上20世紀90年代大量鄉鎮企業虧損、轉制和“逃廢債”，農信社的經營壓力依然較大。

“從發展歷史來看，農信社不僅沒有享受到國有大行的特殊政策，例如全國性的資本金注入、不良資產剝離等，而且還承擔著清收農業銀行留下的部分不良的任務。”北方某省會城市農商行負責人對21世紀經濟報道記者直言。

統計數據顯示，2002年前后我國共有4萬多家農信社，其中僅15%能夠維持盈利。主要監管指標方面，2002年底全國農信社不良貸款總額為5147億，占其貸款總額的37%，遠遠高于四大行，資本充足率是-8%。

當時有業內人士建議提出，可以效仿四大AMC的模式剝離農信社的不良，但也有專家反對，四大行的債務是國家債務，而農村信用社的債務是集體債務，不可同日而語。于是這又引發進一步討論，監管部門也意識到農信社改革的急迫性。

“朱镕基(時任國務院總理)同志對農村信用社改革極為關心。” 戴相龍日后回憶稱。他在1995年-2002年間擔任人民銀行行長，期間央行正是農信社的主管部門。2000年4月到2001年1月，他先后陪同朱镕基到江蘇、山東、浙江、重慶調研農村金融體制改革。

其中，2000年朱镕基兩次前往江蘇，主要調研農村信用社管理體制改革。在南京主持召開農信社改革座談會上，朱镕基表示，農信社一開始是農行管，后來和農行脫鉤，由人民銀行直接監管。再后來發現直接監管意味著，農信社可以獲得央行再貸款。“但是全國2000多家農信社總得找個監管單位?！?nbsp;

省聯社成效與爭議

朱镕基在會上披露的改革方案是，以縣為單位，將農信社改組為農業信貸股份制銀行作為法人主體，但不在北京設立總行，而是直接由農行控股。相應地，農行收縮縣以下業務，把縣以下業務交給農業信貸銀行。但蘇南部分農信社反對該方案，因為當地農信社的業務要強于農行。

“中國各地的情況千差萬別，我們總想搞一個模式，一個模式‘安天下’看來不行?！敝扉F基說，“（前述方案）主要考慮到中西部地區農信社負債累累、資不抵債，業務也沒有面向農村，蘇北地區也類似，但可能不適用于蘇南地區?！?/p>

經反復研究，國務院決定在江蘇啟動農村信用社改革試點，但最終的方案是成立省聯社。2001年9月，全國農信系統第一家省級聯社——江蘇省農村信用社聯合社正式掛牌成立。江蘇農信的改革以實踐論證了以省為單位、省級聯社-縣市聯社（農商行）的兩級法人體制和股份制改革的可行性。

一年多后，國務院印發《深化農村信用社改革試點方案》（國發【2003】15號文件），由此拉開了新一輪農村信用社改革的大幕。15號文提出兩大改革方向，一是以法人為單位改革信用社產權制度，其直接結果就是產生了不同產權形式和眾多的市、縣小法人。

二是改革信用社管理體制，將信用社的管理交由地方政府負責。其結果是成立省聯社，受政府委托承擔對各“小法人”的管理、指導、協調、服務職能。由于省聯社的成立和四大職能的發揮，在全省范圍內形成相對的“大系統”。

2007年8月，隨著最后一家省聯社——海南省聯社的成立，全國范圍內農信體系基本確立了“省聯社—縣級法人主體”的二元管理模式。“省聯社在治標治亂方面取得了顯著成效，一舉扭轉了過去農村信用社管理體制多年動蕩、運作效果較差的局面。”原銀監會相關負責人2011年如是評價省聯社的積極貢獻。

 “過去無論是農行代管，還是人行代管，從某種意義上說，信用社很多時候是一個自律組織，只是服務于農村經濟的一類金融機構。省聯社成立后，信用社才有一個主管部門，避免了內部人控制等問題?！鼻笆鍪鞘修r商行負責人表示。究其原因，農信社作為合作金融組織，其股東數量眾多、股權結構分散，社員（股東）、社員（股東）大會對理事會和管理人員的控制很弱。

國家金融與發展實驗室副主任曾剛曾撰文稱，由于經營規模小、內部治理不健全等問題，農信社抵御風險的能力也相對較弱，組建省聯社可增強抵御風險的能力、提高經營效率。

改革后，農信社系統性風險得到根本緩解。數據顯示，截至2012年末，九成農信社已消化歷年掛賬虧損；不良貸款率降至4.7%，資本充足率則提升到11.8%，資產規模達到14.5萬億。最新數據顯示，截至2022年6月末，包括農信社、農商行在內的農村金融機構資產規模達到49萬億，農商行不良率降至3.7%。

但改革衍生了一些新的問題，大多集中在新生的省聯社上。盡管省聯社在防范縣聯社道德風險以及化解歷史包袱方面發揮了舉足輕重的作用，但從公司治理角度而言，省聯社卻是個奇怪的產物——由縣法人出資組建，但省聯社卻可以管理股東——縣法人，一些問題也由此產生。

前述省會城市農商行負責人表示，即使農信社改制成了農商行，高管的任命權仍然在省聯社。但一個好的公司治理結構，應該是董事長提名行長，行長提名副行長，董事長可以不同意行長的提名，但行長是有提名權的，只有這樣管理體制才是高效的。

一些農商行的公告則將農村金融體系里管理者（省聯社）與被管理者（農商行、法人社等）暗流洶涌的沖突擺到臺面之上。2017年，江蘇省聯社以委派行長提名等方式，實質性介入至少轄下4家上市農商行的高管人選，但農商行董事會否決了省聯社提名的兩名副行長人選。

“2003年前農信社是一盤散沙，需要有個家長管，這個家長就是省聯社。但是很多年以后，省聯社家長地位起來了，管的事情就多了，又包辦這個又插手那個，管人管事管錢，但責任又不明確，最后就造成權責嚴重不對等?！币晃皇煜ゃy行監管的廳局級官員對21世紀經濟報道記者表示。

從合作金融到商業金融

農信社是一個簡稱，其全稱為“農村信用合作社”。顧名思義，農信社是由農民入股組成、實行入股社員民主管理，主要為入股社員服務的合作金融組織，其和以盈利為目的的商業金融不一樣。

但在實際經營中，一些農信社“非盈利特性”淡化，反而積極從事商業銀行業務、以盈利為目標。“農村信用合作社成了一只飛旋于銀行與合作社之間的‘蝙蝠’，兩者不相干但似乎又兩者盡沾?！?003年公開發表的一篇文章如是評價。

這在上世紀末本世紀初引起諸多討論。贊成合作制的一方堅持復古，呼吁恢復農信社合作性質；反對的一方則說，數十年的歷史證明合作制不適用于農村金融領域，只有變則通，通則久，通之道就是發展股份制商業銀行。 

表面上看來，雙方所爭僅僅是個名分，但是這個名分的背后卻大有講究。如果是前者，著眼點不是銀行本身，而是其所服務的農村經濟。實際上，當時商業化改革后，包括農行在內的四大行基層金融機構紛紛洗泥上岸、棄農奔城，客觀上要求農信社加大對農村的支持力度。

而如果是后者，則可以避免內部人控制、地方政府干預等種種問題，有效提升公司的治理效率和盈利能力，但可能出現從農村“抽水”、對農村金融支持力度減弱等問題。

當時的監管部門仍是主張合作制?！稗r村金融體制改革的核心，是把農信社改成真正的合作金融組織。”央行原行長戴相龍回憶起90年代的改革時表示。1996年印發的33號文也表示，農信社改革的重點轉向恢復農村信用社的合作制性質，改革的核心是把農村信用社逐步改為由農民入股、由社員民主管理、主要為入股社員服務的合作性金融組織。

為更好地進行產權改革，2003年印發的15號文對農信社改制為農商行放開了“口子”。15號文提出，經濟比較發達、城鄉一體化程度較高、信用社資產規模較大且已商業化經營的少數地區，可以組建股份制銀行機構。其具體條件是：全轄信用社資產總規模10億元以上、不良貸款比例15%以下、組建后資本金不低于5000萬元、資本充足率達到8%等。

就當時而言，這一“門檻”較高，達標者并不多。但后來隨著中國經濟的高速增長、信用社改革化險的推進，越來越多的縣聯社達標，先后改制為農商行。在此期間，省級農商銀行也相繼成立。2005年8月，上海農商銀行成立，成為全國第一家在農信社基礎上改制成立的省級股份制商業銀行。隨后，北京、重慶、天津也相繼成立省級農商行。

2010年11月，原銀監會印發的《關于加快推進農村合作金融機構股權改造的指導意見》提出，用三到五年左右時間將農村合作金融機構總體改制為股份制金融企業。2011年8月，原銀監會表示，不再組建新的農村合作銀行，鼓勵符合條件的農信社、農合行改制組建為農村商業銀行。

“在前期艱難探索中，我們深刻認識到，受農村經濟制度、農村經濟社會發展水平以及農村信用社歷史發展路徑影響，農村信用社早已不是合作制。無論是要實現這類機構的重生再造，還是推進創新農村金融體系，都要求必須按照股份制原則重建農村信用社的產權制度?！痹y監會相關負責人如是解釋。

該負責人還表示，（原）銀監會正式確立了農村信用社的股份制改革方向，其重大意義在于澄清并認可了農村信用社不是合作制的歷史和現實，也為未來發展真正意義的農村合作制金融企業留下空間。

農信社改制為農商行由此開始加速。Wind數據顯示，2008年底農信社法人機構數約5000家，但2011年底降至2265家，2021年末則進一步降至不足600家。與此同時，農商行數量由2008年的22家增至2011年的212家，2021年底則接近1600家。

“把已經商業化經營的農信社改成農村商業銀行，化解了農信社長期積累的巨大風險，促使農商行成為更有發展活力的農村金融主力軍。農商行存貸業務也迅速增長，不良貸款不斷下降，經營效益明顯提高?！币恢敝С趾献鹘鹑诘拇飨帻堃苍?022年4月撰文表示。

時值中央全面深化改革委員會第二十四次會議審議通過《推進普惠金融高質量發展的實施意見》，提出要“有效發揮商業性、開發性、政策性、合作性金融作用”。換言之，合作金融仍在普惠金融發展中占據一席之地。

“農信社很快都直接或間接改成了商業性金融機構。這是為什么？對此我一直在反復思考：是中國不需要合作金融，也辦不成合作金融嗎？我認為都不是?！贝飨帻堊詥栕源?。

他分析了農信社變成商業金融的多個原因，包括認識不統一、沒有法律保障、三類合作經濟組織“分門而治”等。更重要的在于，農信社管理體制改革沒有圍繞改革農信社與入股社員的關系這一核心任務進行，而是把重點放在了調整農信社與外部關系上。某種意義上，這些問題是未來發展新型農村合作金融要避免的。

“一省一策”如何改？

在農信社加速改制的同時，省聯社再度引起市場關注。近年來10余個省聯社“一把手”和領導班子成員落馬，有的地方甚至出現“前腐后繼、窩案串案”的現象。

《中國紀檢監察報》援引紀檢部門相關負責人的分析稱，省聯社顯性權力較小，但隱性權力較大。省聯社管理著一省幾十家甚至上百家縣級農商行的領導班子，人事權高度集中，一些省聯社領導因此收受系統內高管禮金賄賂，想插手各農商行工程建設、項目管理和信貸業務也十分便利。

同時，一些農村金融機構的風險問題凸顯出來。2021年第二季度，人民銀行對4400家銀行業金融機構開展央行金融機構評級。評級結果顯示，農合機構（包括農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社）和村鎮銀行風險最高，高風險機構數量分別為271家和122家，數量占全部高風險機構的93%。

省聯社改革逐步提上日程。2020年5月，國務院金融委辦公室發文稱將推出11條金融改革措施，其中就包括制定《農村信用社深化改革實施意見》。幾乎同時，中國銀保監會制定出臺了《深化農村信用社改革實施意見》，并部署開展相關改革試點。

實際上，在絕大多數信用社已經完成商業化改制的背景下，省聯社合作金融屬性與基層農商行商業化屬性之間的矛盾就凸顯出來，相應也需要對既有管理體制做進行調整。

曾剛認為，農信社商業化改革后，省聯社的管理體制與基層農信機構的法人治理之間的不協調日益明顯，根本原因在于省聯社與農信社之間自下而上的股權關系與自上而下的行政管理關系之間存在一定的扭曲，二者在法律關系上存在錯位。

對于省聯社改革路徑的選擇，業內討論較多的有聯合銀行模式、金融服務公司模式、金融控股公司模式和統一法人四種模式。對于地方政府而言，一股沖勁始終沒有消失，就是把地方農信社都合并，組成一家省級農商行。但這會削弱農信社服務農村的能力，甚至可能從農村地區“抽水”，因此監管部門反復強調要堅持縣域法人地位總體穩定，但也要實現商業可持續。

浙江等一些省份已率先成為省聯社改革的探路者。在浙江，浙江農商聯合銀行今年4月開業。該行在浙江農信聯社基礎上組建而成，由浙江省內全部法人農信機構入股組成，是具有獨立企業法人資格的地方性銀行業金融機構，也是成員行的行業管理銀行和聯合服務銀行。

業內認為，浙江聯合銀行模式仍然保持兩級法人地位不變，也保持縣域法人機構穩定，但浙江農商聯合銀行不再是單一的省級行政管理機構，而是變成具有獨立法人地位的金融機構，公司治理更趨完善。

在廣東，省聯社旗下部分農村金融機構的行政管理權將逐步由省聯社移交至當地政府，比如實力較強的深圳農商行以及東莞農商行。廣東模式的關鍵在于，珠三角地區幾個比較大的農商行脫離省聯社獨立運行，除此之外的部分農信社仍在省聯社的管理體系之下，省聯社繼續發揮管理和服務的功能，但“管理半徑”縮短。

可以看到，“一省一策”是本輪農信社改革的重要原則?！啊皇∫徊摺谋疽饩褪亲尨蠹覄撔绿剿?、摸著石頭過河，讓地方結合省情確定自己的模式，中央給予這種政策空間就意味著這是一個探索的過程。”北方省份某省聯社負責人對21世紀經濟報道記者表示。

不過，在農信社商業化改革的過程中，如何加強對農村、對縣域的支持仍將是一個需要關注的問題。央行金融穩定局局長孫天琦2020年在曲江論壇上披露，某地市組建統一法人的農商行后，一些縣支行的存貸比甚至比國有大行的還低。