南財集團全國兩會報道組記者楊志錦  上海報道  據新華社，3月7日下午，十四屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行第二次全體會議，聽取國務委員兼國務院秘書長肖捷關于國務院機構改革方案的說明。

根據國務院關于提請審議國務院機構改革方案的議案，在銀保監會的基礎上組建金融監督管理總局作為國務院直屬機構，證監會也調整為國務院直屬機構。此外，統籌推進央行分支機構改革，不再保留央行縣（市）支行；國家發改委的企業債券發行審核功能劃入證監會；深化地方金融監管體制改革；金融監管部門工作人員納入國家公務員統一規范管理。

總體看，金融監督管理總局的設立可以更好地協調混業經營與分業監管的關系，協調處理好行為監管、主體監管、功能監管和審慎監管。證監會的保留、優化，體現對“健全資本市場功能，提高直接融資比重”的重視。此番調整后，中國金融監管部門將形成“一行一總局一會一局”（人民銀行、國家金融監督管理總局、證監會、外匯管理局）的架構。

上海金融與發展實驗室主任曾剛接受21世紀經濟報道記者采訪表示，這次金融監管體制改革的總體方向是金融監管權力的集中、統一，實現金融監管的全覆蓋、一致性，提升了監管效率，“內雙峰監管”的模式基本形成，也就是金融監督管理總局統一行使審慎監管和行為監管的職能。

“雙峰監管”起源于英國，即金融監管的目標應當是“雙峰”的：第一，以防范風險、維護金融穩定為目標，實施審慎監管；第二，以促進市場行為規范、防止投機行為、保護消費者權益為目標，實施行為監管。

金融監管體制大改革

黨的二十大提出，深化金融體制改革，建設現代中央銀行制度，加強和完善現代金融監管，強化金融穩定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監管，守住不發生系統性風險底線。健全資本市場功能，提高直接融資比重。

國務院機構改革方案顯示，組建國家金融監督管理總局。統一負責除證券業之外的金融業監管，強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，統籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防范處置，依法查處違法違規行為，作為國務院直屬機構。國家金融監督管理總局在銀保監會基礎上組建。此外，證監會也調整為國務院直屬機構。

根據中國政府網，銀保監會和證監會均為國務院直屬事業單位。改革后，證監會和在銀保監會基礎上組建的國家金融監督管理總局均屬于國務院直屬機構。其主要區別在于，國務院直屬事業單位不是國家行政機關，但國務院授權可行使一定的行政職能，而國務院直屬機構有獨立的行政主體資格。顯然，改革為國務院直屬機構有助于強化金融監管職能。

央行方面，撤銷央行大區分行及分行營業管理部、總行直屬營業管理部和省會城市中心支行，在31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）設立省級分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設立計劃單列市分行。央行北京分行保留央行營業管理部牌子，央行上海分行與央行上?？偛亢鲜疝k公。

央行大區分行的設立早在20年前。1998年，為了增強執行貨幣政策的權威性和金融監管的獨立性，央行設立了九家一級分行（即大區行，下轄中心支行），逐漸形成總行—大區分行—中心支行—縣支行的架構。

大區行改革參考了美國地方聯儲的經驗，但大區行不具備聯儲較強的研究能力和政策制訂、執行能力，近年來“推進央行分省體制改革”的建議時有出現。

此外，不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關職能上收至中國人民銀行地（市）中心支行?！吨袊嗣胥y行年報2020》顯示，截至2020年末，央行系統在冊工作人員總數12.7萬人，其中縣市支行4.36萬人，占比達到三分之一。業內人士預計，央行縣（市）支行不再保留后，相關人員可能分流至中央金融管理部門地方派出機構或地方金融監管部門，充實監管力量。

在相關調整后，方案表示，把人民銀行、國家金融監督管理總局、證監會、外匯管理局及其分支機構、派出機構的工作人員納入國家公務員統一規范管理，使用行政編制，執行國家公務員工資待遇標準。

職能調整

此次國務院機構改革將央行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責、有關金融消費者保護職責，證監會的投資者保護職責劃入國家金融監督管理總局。也即一行兩會的消費者權益保護職責都由金融監督管理總局負責。

“金融交易中存在著嚴重的信息不對稱，普通居民很難擁有豐富的金融知識，而且金融機構工作人員往往也不完全了解金融產品所包含的風險。這就導致金融消費相較于其他方面的消費，當事人常常會遭受更大的利益損失?！爆F任銀保監會主席郭樹清在去年底發表的《加強和完善現代金融監管》一文中表示，“2008年全球金融危機之后，金融消費者保護受到空前重視。世界銀行推出39條良好實踐標準，部分國家對金融監管框架進行重大調整?！?/span>

曾剛表示，這次金融監管改革實現了兩個重大變化。第一，金融控股公司的監管權移交到金融監督管理總局。不論是金融企業發起的金控還是非金融企業發起的金控，都納入同一個監管部門監管，有助于監管的一致性，避免監管套利。

第二，行為監管的權責合一。以前各個部門都有消保部門，現在統一到金融監督管理總局后，有助于行為監管的強化統一。此外，金融監督管理總局也實現了審慎監管的統一。

方案還表示，理順債券管理體制，將國家發改委的企業債券發行審核功能劃入證監會，由證監會統一負責公司（企業）債券發行審核工作。該舉措主要是統一公司信用債監管。

由于歷史發展原因，中國債市存在市場分割的局面，不同的債券品種由不同的部門監管。具體而言人民銀行（交易商協會）、國家發改委、證監會分別負責非金融企業債務融資工具（短期融資券、中票、PPN）、企業債、公司債的監管。在金融委的統一領導下，三類信用債各方面的標準在2018年后逐步趨于統一，此次職能劃轉后債市統一再進一步。不過，具有信用債性質的非金融企業債務融資工具仍由交易商協會進行監管。

深化地方金融監管體制改革

2018年機構改革后，地方金融監督管理局陸續掛牌成立，同時加掛金融工作辦公室、金融工作局等牌子。地方金融監督管理局主要監管“7+4”類機構，具體來說，包括小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司7類金融機構，以及轄區內的投資公司、農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易所。

此次方案表示，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。調整后，地方金融監督管理局輔導企業上市、加強融資的金融服務職能不再，對類金融機構的監管職能將會強化。

此次方案還提出，完善國有金融資本管理體制。按照國有金融資本出資人相關管理規定，將中央金融管理部門管理的市場經營類機構剝離，相關國有金融資產劃入國有金融資本受托管理機構，由其根據國務院授權統一履行出資人職責。

根據現行相關規定，國務院授權財政部履行國有金融資本出資人職責。財政部門根據需要可以分級分類委托其他部門、機構管理國有金融資本，受財政部門委托管理國有金融資本的其他部門、機構統稱受托人。

比如中央匯金就是國有金融資本受托管理機構。中央匯金母公司中投公司去年11月發布的年報顯示，截至2021年底，中央匯金受托管理的國有金融資本為5.58萬億元人民幣，較年初增長7%。目前中央匯金公司控股參股機構包括工行、中國再保等大中型銀行、保險、證券機構。

前述舉措有助于厘清金融監管部門、履行國有金融資本出資人職責的機構和國有金融機構之間的權責關系，推進管辦分離、政企分開。