南財集團兩會報道組記者王俊 鄭雪 李潤澤子 北京、廣州報道 

“組建國家數(shù)據(jù)局”，3月7日下午，十四屆全國人大一次會議舉行第二次全體會議，聽取國務委員兼國務院秘書長肖捷關于國務院機構改革方案的說明。根據(jù)國務院關于提請審議國務院機構改革方案的議案，組建國家數(shù)據(jù)局。一個全新的機構即將誕生。 

根據(jù)方案，國家數(shù)據(jù)局負責協(xié)調推進數(shù)據(jù)基礎制度建設，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進數(shù)字中國、數(shù)字經濟、數(shù)字社會規(guī)劃和建設等，由國家發(fā)展和改革委員會管理。

將中央網絡安全和信息化委員會辦公室承擔的研究擬訂數(shù)字中國建設方案、協(xié)調推動公共服務和社會治理信息化、協(xié)調促進智慧城市建設、協(xié)調國家重要信息資源開發(fā)利用與共享、推動信息資源跨行業(yè)跨部門互聯(lián)互通等職責，國家發(fā)展和改革委員會承擔的統(tǒng)籌推進數(shù)字經濟發(fā)展、組織實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、推進數(shù)據(jù)要素基礎制度建設、推進數(shù)字基礎設施布局建設等職責劃入國家數(shù)據(jù)局。

此前，數(shù)據(jù)管理存在“九龍治水”情況，組建國家數(shù)據(jù)局，或將有利破解目前數(shù)據(jù)流通利用中的難點，為數(shù)據(jù)要素市場建設提速。 

解決數(shù)據(jù)分散治理問題

數(shù)據(jù)被視為數(shù)字經濟時代的新生產要素，近年來中央、地方不斷推進數(shù)據(jù)要素市場建設。2022年12月《中共中央 國務院關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（“數(shù)據(jù)二十條”）出臺，明確了堅持促進數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用、賦能實體經濟這一主線，初步形成數(shù)據(jù)基礎制度的“四梁八柱”。

“組建國家數(shù)據(jù)局是國家對實施數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，彰顯了國家對數(shù)據(jù)的生產要素和資源屬性的認知更為深入，以及對落實‘數(shù)據(jù)二十條’的精神、原則和舉措的戰(zhàn)略安排。”中國政法大學教授、博士生導師李愛君接受21世紀經濟報道記者采訪表示。

推進數(shù)據(jù)發(fā)展必須要解決體制機制桎梏。數(shù)據(jù)管理一定程度上存在“九龍治水”的情形，曾有十三屆全國政協(xié)委員在專題調研中指出，一些企業(yè)反映多個政府部門擁有數(shù)據(jù)管理權限，“九龍治水”的現(xiàn)象較為突出，管理手段不適應。

華南師范大學法學院研究員、數(shù)字政府與數(shù)字經濟法治研究中心主任馬顏昕表示，數(shù)據(jù)管理涉及的部門多、范圍廣，過去是分散治理，涉及網信部門、工信系統(tǒng)、發(fā)改委、國務院辦公廳電子政務辦、公安部等。這也導致數(shù)據(jù)分散在不同部門和各個環(huán)節(jié)。 

“現(xiàn)在，國家要大力建設數(shù)據(jù)要素市場，此前分散的管理機制存在一定痛點，無法適應這種需求。組建國家數(shù)據(jù)局是想由其主導推進未來的制度構建和相關投資建設。”馬顏昕說。 

在不少業(yè)內人士看來，組建國家數(shù)據(jù)局有利于破解目前數(shù)據(jù)流通利用的困境，快速推進數(shù)據(jù)要素市場建設。

李愛君表示，此機構的設置意味著我國將迎來一個數(shù)字經濟發(fā)展的新機遇，步入一個快速和科學發(fā)展的軌道。

有利于經營主體降低不確定預期

具體數(shù)據(jù)發(fā)展將如何推進？一直以來在數(shù)據(jù)監(jiān)管方面，網信辦主要承擔安全監(jiān)管職能，《數(shù)據(jù)安全法》中明確國家網信部門負責統(tǒng)籌協(xié)調網絡數(shù)據(jù)安全和相關監(jiān)管工作；《個人信息保護法》中也規(guī)定國家網信部門負責統(tǒng)籌協(xié)調個人信息保護工作和相關監(jiān)督管理工作。

工信部作為行業(yè)主管部門，其中信息技術發(fā)展司、信息通信管理局、網絡安全管理局等也涉及數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展。

國家發(fā)改委統(tǒng)籌數(shù)據(jù)要素市場建設，“數(shù)據(jù)二十條”由國家發(fā)改委牽頭研究起草。2023年1月，國家發(fā)改委在《求是》雜志發(fā)表題為《加快構建中國特色數(shù)據(jù)基礎制度體系 促進全體人民共享數(shù)字經濟發(fā)展紅利》的文章中指出，“我們將統(tǒng)籌發(fā)展和安全，通過一系列細化制度舉措，扎實推進‘數(shù)據(jù)二十條’部署的各項任務落實落細，充分激活數(shù)據(jù)要素潛能，做強做優(yōu)做大數(shù)字經濟，增強經濟發(fā)展新動能，構筑國家競爭新優(yōu)勢。”

此次國家數(shù)據(jù)局的組建在不少業(yè)內人士看來，是將數(shù)據(jù)要素市場建設中的發(fā)展職能與安全職能分開。 

方案顯示，網信辦與安全無關的職能劃入國家數(shù)據(jù)局。李愛君認為，這是對落實《數(shù)據(jù)安全法》和《個人信息保護法》中的安全（保護）與發(fā)展（利用）的平衡。解決了發(fā)揮數(shù)據(jù)生產要素價值，促進數(shù)字經濟發(fā)展中的分工科學，職責明確、目標明確，進而實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素在數(shù)字經濟發(fā)展中的關鍵要素的價值。并且，有利于數(shù)據(jù)要素市場的經營主體降低符合國家監(jiān)管成本和不確定性的預期。

如何平衡發(fā)展與安全

組建國家數(shù)據(jù)局的模式似乎與2018年反壟斷執(zhí)法的“一統(tǒng)”有相似之處。

自2008年反壟斷法實施，10年間，反壟斷執(zhí)法分別由商務部（反壟斷局）、國家發(fā)改委（價格監(jiān)督檢查與反壟斷局）、國家工商行政管理總局（反壟斷與反不正當競爭執(zhí)法局）承擔，分別負責經營者集中反壟斷執(zhí)法、價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法、反壟斷執(zhí)法職責。直至2018年國務院機構改革，組建國家市場監(jiān)管總局，設置反壟斷局專門負責反壟斷執(zhí)法。

但是數(shù)據(jù)的問題更復雜一些、涉及的部門也更廣泛。馬顏昕認為，國家數(shù)據(jù)局由發(fā)改委和網信辦的一部分職能的合并。就描述來看，國家數(shù)據(jù)局匯聚的主要是數(shù)據(jù)要素開發(fā)和推進的職能，其主要關注的是如何利用和活躍數(shù)據(jù)要素，而非數(shù)據(jù)安全和行業(yè)數(shù)據(jù)管理等職能。未來值得關注的是如何和網信的其他行政職能（比如個人信息保護）進行銜接，協(xié)調與工信、國辦電子政務辦以及公安部等部門的數(shù)據(jù)相關職能。

“本次調整中并未提及國家數(shù)據(jù)局在數(shù)字政府方面的職能，也并未涉及網信辦的數(shù)據(jù)安全監(jiān)管與國辦電子政務辦的有關職能。這在綜合數(shù)據(jù)管理職能的同時，也體現(xiàn)出了一定分工側重。”馬顏昕補充道。 

此外，早在2017年、2018年各地就開始組建數(shù)據(jù)管理局，這些地方機構又該如何與“國家數(shù)據(jù)局”來協(xié)調？

馬顏昕認為，首先，各地數(shù)據(jù)管理局的情況不一，有些地方的數(shù)據(jù)管理局設置在辦公廳下，有些地方則是獨立的，分管的范圍也不盡相同，有的負責管理公共數(shù)據(jù)，有的則包括社會數(shù)據(jù)在內的整體數(shù)據(jù)。各地數(shù)據(jù)管理局的職能、權限、組織機構等比較多元。

“過去，這些數(shù)據(jù)局的一個很大的問題是沒有對口上級單位，現(xiàn)在國家成立了數(shù)據(jù)局，可以起到業(yè)務指導作用。但具體關系還有待觀察。”馬顏昕指出。

圍繞數(shù)據(jù)必須要回答安全與發(fā)展兩個核心命題。一方面，數(shù)據(jù)必須要高效流通才能實現(xiàn)其價值，另一方面，數(shù)據(jù)安全是基本底線，個人信息泄露與數(shù)據(jù)安全等問題是數(shù)據(jù)要素市場建設中無法規(guī)避的。此次國家數(shù)據(jù)局的組建將重心放置在“發(fā)展”方向，但接下來發(fā)展與安全如何平衡仍待觀察。