21世紀經濟報道記者 楊志錦  上海報道  “有效遏制地方政府隱性債務增量，積極化解存量，是今后一個時期必須解決的重大問題?！必斦吭块L樓繼偉近日在《比較》雜志上發表的《新時代中國財政體系改革和未來展望》一文表示。

在樓繼偉看來，地方隱性債務通常由地方融資平臺公司舉借。這些公司并不是政府部門，地方政府也沒有提供擔保。但出借方常常抱有“城投信仰”，認為當地政府不會讓融資平臺公司破產。地方政府也常常抱有“救助信仰”，認為中央政府不會讓地方財政破產，最終會出手救助。結果政府隱性債務越滾越大，通常發行“高息剛兌”結構性固定收益產品。

樓繼偉介紹，近年來由于不斷加強金融監管，這一類產品已不得發行，而且中央不斷表態并發布文件，要求堅決遏制地方隱性債務，清理規范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產重整或清算。健全市場化、法治化的債務違約處置機制，鼓勵債務人、債權人協商處置存量債務。

“中央文件還明確，財政部也多次表態，中央財政堅決不予救助。在實際工作中確實沒有救助，一些隱性債務存量過高的地方，當地采取壓縮一般性支出、拍賣國有資產、債務重組等辦法化解。今后還應繼續堅持這一原則?！睒抢^偉在文中稱。

地方債主要包括地方法定政府債務及隱性債務。其中，法定政府債務是指政府負有償還責任的債務，主要體現為地方政府債券，數據公開透明，因此也被稱為顯性債務。

財政部數據顯示，截至2022年末地方政府顯性債務余額約35.1萬億。這一數額相比2014年末增長了127%，增長相對較快，這主要由于新預算法允許地方發債。

樓繼偉介紹稱，新版預算法規定，中央財政、地方財政都可列赤字，分別通過發行國債和地方一般債券籌資。中央財政赤字沒有這一限制，中央財政需要安排大量的經常性支出，對地方進行轉移支付。地方預算赤字，只能對應公益性資本支出部分資金的不足，這是“黃金法則”即不能用于經常性支出，因為不能讓后代受益。

此外，根據全國人大授權，國務院在全國人大批準的總額度內，向各地方分配專項債額度。各地方可以在額度內發行專項債券，用于有一定收益的公益性項目投資，項目收益不足的，以對應的政府性基金或專項收入償還。專項債券融資資金不必列入地方一般預算赤字，類似于美國地方政府的“市政債”。

財政部數據顯示，2022年末一般債務余額為14.4萬億，占顯性債務的四成；專項債務余額20.7萬億，占顯性債務的六成。

隱性債務指地方政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。主要包括以下兩類：一是地方國有企事業單位等替政府舉借，由政府提供擔?；蜇斦Y金支持償還的債務。二是地方政府在設立政府投資基金、PPP、政府購買服務等過程中，通過約定回購投資本金、承諾保底收益等形成的政府中長期支出事項債務。樓繼偉稱，地方政府隱性債務余額數據沒有官方統計，市場估計在30萬億—50萬億。

市場有分析稱，造成地方隱性債務存量過多的主要原因是地方承擔的事權過多，但財力不足。樓繼偉稱，這種看法并不準確，地方承擔的事權確實太多，但通過大規模中央轉移支付，地方的財力是足夠的。比如2019年中央對地方的轉移支付為7.5萬億元。其中，一般性轉移支付預算為6.68萬億元，包括共同財政事權轉移支付3.23萬億元，是最大項。對地方專項轉移支付為7728億元，通常對應中央委托事權支出。地方一般公共預算支出20.37萬億元，中央本級支出僅為3.6萬億元。

樓繼偉認為，改革開放以來，我國形成了各地方相互競爭盡力保持高增長的制度格局。這有利有弊，在一段時期內確實促成了經濟高增長，但也出現有些地方超出財力可能、規避法律約束違規舉債大搞基礎建設的現象。新時代以來經濟轉為高質量增長，這種格局已弊大于利。除了有效遏制地方政府隱性債務增量，積極化解存量之外，需要在事權和支出責任劃分方面進行根本的改革。

防范化解地方政府債務風險是今年經濟工作的一大重點。去年召開的中央經濟工作會議在三個地方直接提及地方債，一處在防范化解風險部分，將地方債風險和房地產風險并列為2023年需要著力化解的兩大風險，并要求“堅決遏制增量、化解存量”；一處在財政政策部分，要求財政政策發力保持地方政府債務風險可控；一處在總結部分，再次強調要加強地方債務風險可控。

今年政府工作報告提出，要防范化解地方政府債務風險，優化債務期限結構，降低利息負擔，遏制增量、化解存量。近期市場圍繞地方政府債務的討論也在升溫，其中核心問題落在如何看待當前地方政府債務風險及債務風險如何化解。