21世紀經濟報道記者 周瀟梟 北京報道 7月24日，中央政治局會議部署下半年經濟工作，會議指出要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。

21世紀經濟報道記者從地方財政人士處獲悉，下半年化解地方債風險的舉措已經有了初步部署，可能利用現有債務限額空間來幫助地方債化解，但是額度和細則尚未明確。

財政部披露的2022年中央決算報告顯示，截至2022年末，全國地方政府債務余額約為35.07萬億元，控制在全國人大批準的地方政府債務限額37.65萬億元以內。這意味著地方債余額距離法定限額尚有2.58萬億元空間。不過，從歷史來看，對于地方債限額空間動用比較謹慎。

7月下旬，多省財政廳陸續向各省人大常委會提交審議2023年上半年預算執行情況報告，并在8月上旬陸續對外公布。其中，防范化解地方債風險是下半年重點工作之一，具體舉措還包括：積極爭取建制縣化債額度、激勵引導金融機構續本降息、推進政府債務和隱性債務合并監管、加頻加密全口徑債務分析監測、探索建立專項債券對應項目專項收入預算執行動態監測機制等。

地方可用財力吃緊加劇償債壓力

上半年全國一般公共預算收入11.9萬億元，同比增長13.3%。但是13.3%這一增速是建立在去年增值稅留抵退稅的低基數基礎上，若以2021年上半年財政收入為基數，今年上半年財政收入的兩年平均增速僅為0.9%。另外，上半年全國土地使用權出讓收入1.87萬億元，同比下降20.9%。

從部分省份上半年預算執行情況來看，上半年地方財政收入實現恢復性增長，但部分省份尚未恢復到2021年上半年水平，賣地收入的縮水使得地方可用財力緊張，地方償債壓力加大。

比如，上海市2023年上半年預算執行情況報告顯示，上半年一般公共預算收入完成4619.4億元，同比增長21.7%；一般公共預算支出完成4314.2億元，同比增長13.2%。二季度收入回升很大程度是受去年同期低基數效應拉動，從兩年情況來看，1-6月收入尚未恢復到2021年同期水平，兩年平均下降1.2%。要完成全年收入目標任務，仍需進一步做好穩增長各項工作。

湖南省2023年上半年預算執行情況報告顯示，1-6月全省地方收入完成1767.6億元，為年初預算的52.8%，增長11.2%；全省一般公共預算支出4512.1億元，增長1.2%。展望下半年，受中央一次性專項補助退出、土地出讓收入持續下滑等因素影響，全省可統籌使用的財力增量極為有限。與此同時，穩增長、促發展、保民生等支出持續攀升，預計下半年財政收支矛盾將十分突出。

江西省2023年上半年預算執行報告顯示，上半年全省一般公共預算收入1831.5億元，增長4.5%；一般公共預算支出3821.2億元，增長2.6%。當前全省收支運行總體平穩，但面臨一些困難和問題，包括國有土地出讓收入持續大幅下滑，政府可用財力比較緊張；部分市縣政府法定債務率上升較快，政府債券處于還本付息高峰期，化解存量隱性債務任務較重，防范化解政府債務風險壓力加大。

青海省2023年上半年預算執行報告顯示，上半年全省地方一般公共預算收入178.7億元，完成預算的51.7%，增長34.6%，超額完成上半年預期目標；一般公共預算支出1022.1億元，完成預算的47%，增長3.6%。上半年全省財政預算執行情況較好，但是也面臨一些困難和問題，比如上半年財政收入增幅較高，主要是去年同期增值稅留抵退稅拉低基數，剔除留抵退稅因素后實際收入較去年同期有所下降；預計下半年還將產生一定的增值稅留抵退稅，會對財政收入造成沖擊，完成全年增長5%預期目標仍有較大難度；在財力增長有限的情況下，“三?！敝С龊蛣傂灾С鲇性鰺o減，隱性債務化解任務較重，基本公共服務領域有許多短板需要彌補，專項債券還本付息、民營企業中小企業欠款化解壓力持續向財政傳導等，預算始終處于緊平衡狀態。

部分地方債限額空間有望啟用

下半年一攬子化債方案，為外界所關注。

雖然從2018年以來，各省貫徹中央精神有序開展隱性債務化解工作，制定了十年左右的化債方案，通過財政資金、出讓資產或股權、利用項目經營收入、債務展期等多種方式償還隱性債務，在化債方面積累了不少經驗。

上半年部分城投公司爆出債務風險事件，引發市場對地方債風險的擔憂。城投公司作為地方推進基礎設施建設和提供公共服務的重要主體，其背負的債務不少跟地方政府密切相關，是地方隱性債務的重要來源。

某省財政廳國庫處相關負責人對21世紀經濟報道記者表示，下半年防范化解地方債風險的舉措已經有了部署，但是具體舉措還有待中央明確。

另一省份地方財政有關人士對21世紀經濟報道記者表示，政治局會議之后，曾經圍繞防范化解地方債風險召開吹風會，明確會動用債務限額空間來化解存量債務，但是具體額度和細則還沒有明確。

從實踐來看，動用地方債限額空間化解存量債務一直比較謹慎。

地方披露信息顯示，2019年以來，湖南、貴州、云南、遼寧、內蒙古、甘肅、四川等省份多個建制縣陸續納入隱性債務化解試點。部分納入試點的建制縣，調用了債務限額空間來化解部分隱性債務，即通過發行再融資債券來償還存量隱性債務，其調用債務限額規模多在十幾億元或幾十億元。

2021年10月以來，廣東、上海、北京陸續宣布啟動全域無隱性債務試點。目前，廣東、北京宣布已實現全域隱性債務清零。三個省份在試點期間，均有發行置換債券來償還部分存量隱性債務。

2022年9月，國務院常務會議決定，依法盤活地方2019年以來結存的5000多億元專項債限額，70%各地留用，30%中央財政統籌分配并向成熟項目多的地區傾斜。此舉旨在擴大有效投資規模，來應對經濟下行壓力，同時發揮基建補短板作用。

雖然截至2022年底尚有超2萬億元地方債限額空間，但是不同省份分布不均，不同層級政府間也分布不均。

根據各省2023年預算報告，截至2022年底，上海債務余額距限額有2765億元，規模居前；江西、江蘇、新疆、北京等省份債務余額與限額差距超過1500億元；部分省份該債務限額空間規模較小，比如黑龍江為120億元，湖南為187億元，重慶為210億元。

部分省份限額空間集中在省本級，地級市政府自有債務限額空間有限。比如浙江省財政廳公布的2022年地方債務限額及余額決算表（不含寧波）顯示，截至2022年底，浙江省（不含寧波）債務余額與限額差距約393億元，其中浙江省本級債務余額與限額差距約391億元，剩余10個地級市債務余額與限額空間均不超過1億元。

多舉措化解存量債務

各省財政廳公布的2023年上半年預算執行情況報告，展望了下半年財政重點工作，其中就包括如何防范化解地方債務風險。

湖南省財政廳表示，落實好一攬子化債方案。激勵引導銀行等金融機構“替接他盤”、續本降息，推進隱性債務防斷鏈、優結構、降成本。加強融資平臺公司綜合治理，防范國有企事業單位“平臺化”。調整優化政府投資項目決策和立項管理辦法，對市縣重大政府投資項目實行資金來源提級審核。深化違規舉債、虛假化債專項監督，加強常態化債務風險監測預警，牢牢守住資金不斷鏈、債務不暴雷、風險事件不發生的底線。

江西省財政廳表示，加頻加密全口徑債務分析監測，落實常態化核查機制，堅決遏制隱性債務增量，統籌資金資產資源和各類政策措施穩妥化解隱性債務存量。督促市縣強化預算約束和政府投資項目管理，嚴禁建設形象工程、政績工程以及脫離當地財力可能的項目。

四川省財政廳表示，開展市縣政府債券還本付息預算編制情況核查，督促嚴格落實政府債務償債資金來源并全額納入預算管理，探索建立專項債券對應項目專項收入預算執行動態監測機制。堅決遏制新增隱性債務，積極探索債務化解新路徑，研究建立化債獎補激勵機制，強化隱性債務問責閉環管理。有序推進政府債務和隱性債務合并監管。

中央財經大學財稅學院教授白彥鋒對21世紀經濟報道記者表示，考慮到當前融資利率成本很低，個人房貸都在提前還款或者重整，地方債規模巨大，有必要抓住時間窗口置換，這本身就是降低債務成本、緩解投資需求不足的重要舉措。當然，在這個過程中，對于債務合理性問題要嚴格鑒別，防止不合理成因的債務借此機會正名、推升地方債務整體風險。

“債務合并監管主要是對法定債務與隱性債務的合并監管，避免法定債務和隱性債務之間‘藏貓貓’或者此消彼長。地方債管理要統分結合，法定債務和隱性債務應統籌納入監管，但是不同類型債務需要分別處理?！卑讖╀h表示。

多位地方財政人士表示，地方債背后是治理問題，短期化債可以加以應對，但標本兼治需要花費更大力氣。