21世紀經濟報道記者楊志錦  上海報道 

 9月4日江陰市政府公告稱，根據中央和省關于防范化解地方政府債務風險的要求，江陰市月城鎮投資有限公司、江陰新港投資管理有限公司自公告之日起退出政府融資平臺，不再承擔政府融資職能。

這并非孤例。據不完全統計，自8月中旬以來的一個月內，江蘇省內已有45家國企宣告退出地方政府融資平臺。

據記者了解，江蘇省在全國率先建立覆蓋政府債務、政府隱性債務、融資平臺公司經營性債務的全口徑債務管理體系，并通過債務綜合監管系統管理。其中“退平臺”指退出當地財政監管名單。

但“退平臺”的國企并非放任不管，仍在監管關注范圍之內。記者了解到，近期江蘇對“退平臺”國企情況進行摸底，包括經營情況、退出后舉債情況、業務開展情況等。

又一輪密集退出

據記者不完全梳理，從去年12月至今年3月的四個月時間內，江蘇省內一共有180多家國企宣告退出融資平臺，4-7月間退出案例較少，近期又密集增加。

8月14日，蘇州市吳江區政府網公布稱，為全面貫徹落實中央、省、市關于地方政府性債務管理要求，進一步厘清政府與國有、集體企業的權責邊界，加快市場化轉型，防范和化解債務風險，蘇州市吳江湖岸建設投資發展有限公司自公告之日起自主經營，自負盈虧，不再承擔政府融資職能，不再是我區融資平臺公司。

8月22日，盱眙縣天源控股集團公告稱，集團下屬子公司江蘇天源建設集團有限公司、江蘇天源新媒科技有限責任公司等5家企業已轉型為市場化運作的國有企業。自公告發布之日起退出政府融資平臺，不再承擔政府舉債融資職能。

據記者不完全統計，自8月中旬以來的一個月內，江蘇省內已有45家國企宣告退出地方政府融資平臺。其中一些國有企業并非嚴格意義上的融資平臺，比如有一些文藝類、商貿類的公司。

值得注意的是，“退平臺”的目的在于滿足中央、江蘇省相關債務管理要求，其中有公告特別提及江蘇省印發的《關于規范融資平臺公司投融資行為的指導意見》。

該文件提出，各地政府應當加強融資平臺公司全口徑債務監測管控，全面摸清融資平臺公司政府隱性債務、經營性債務和或有負債底數。地區年度新增經營性債務融資規模，原則上要與地區名義經濟增速、項目投資資金需求、預期回報水平和對應融資主體的償債能力相匹配。

按照當前的債務分類，地方債可分為政府債務、隱性債務、需要關注的債務、平臺公司經營性債務。各類債務概念較為復雜，但從前至后政府承擔的還款責任越來越弱。

總體看，地方政府債務納入預算管理，也被稱為“顯性債務”，其管理相對規范。而隱性債務要求“化存控增”，也是監管的重點。但關注類債務及經營性債務不在嚴監管的范疇內，導致二者增長較快。

以《關于規范融資平臺公司投融資行為的指導意見》印發為標志，江蘇不僅將隱性債務納入監管范圍，經營性債務也在嚴監管的行列，并通過債務綜合監管系統管理。

江蘇省審計廳今年8月公布的《2022 年度省級預算執行和其他財政收支情況審計結果》在回顧2022年工作時表示，在全國率先建立覆蓋政府債務、政府隱性債務、融資平臺公司經營性債務的全口徑債務管理體系。

因此“退平臺”主要指“退出當地財政監管范圍”。比如揚州市今年8月的一篇文章稱，圍繞年度平臺壓降目標，通過債務歸集試點，序時推進融資平臺壓降工作，截至目前已累計申報23家平臺退出債務監管系統，已按程序注銷4家平臺。 

有何影響？

據了解，退平臺的國企將不納入經營性債務主體名錄管理，從而在融資上有所放松。江蘇某地市城投融資部負責人表示，江蘇對經營性債務也進行管控，納入管控的主體經營性債務的增速會設定上限。但一些主體如果市場化程度比較高，就可以申請退出融資平臺，從而就不受經營性債務上限管控的影響。

比如一家企業上下游客戶大多是非國企客戶，收入也是外部收入，在強化經營性債務監管的背景下，這個企業也納入監管范圍，限定了經營性債務增速，每年只能增長10%左右，但如果退出融資平臺，該企業融資靈活度就會大一些，不會因為控制債務增速就不追加投資。

記者獲得的江蘇某市縣的樣表顯示，當地國企退出融資平臺類型主要分為四類：一是市場化轉型為非平臺類國企；二是因擔保關系解除退出監管范圍；三是并入其他平臺公司，債務轉移至其他平臺公司，四是撤銷或債務已清零。當地退出類型均為第一類，近期45家國企宣告退平臺的公告大多也是市場化轉型的公告。

其中撤銷或者合并均將減少當地融資平臺公司數量。江蘇某地債務系統人士表示，按照省里的要求，近年來要大幅壓降融資平臺公司數量，制定融資平臺公司市場化轉型及整合、撤并方案。此外，對融資平臺公司實行債務總量和資產負債率“雙管控”。今年我們經營性債務管控目標為同口徑增幅不超過9.5%。

江蘇省財政廳今年8月公布的預算執行情況報告在回顧今年上半年工作時稱，逐一核定各設區市2023 年度融資平臺公司經營性債務管控目標，經省委、省政府審定后及時下達，并督促各地逐級分解壓實，推動融資平臺公司整合撤并和市場化轉型。

此外，一些國企可能隱性債務已清零，所以退出平臺。8月24日，江蘇山水雙盛實業有限公司和徐州嘉農農業發展有限公司公告稱，因不涉及地方政府隱性債務，從未承擔且今后也不會承擔公益性項目融資職能，承諾兩家企業自主經營、自負盈虧。

安信固收的一份研報稱，歷史上城投“退平臺”較為常見，動因來自規避融資監管、響應地方債務管理或國企改革要求等，部分城投為配合融資合規性也多次公告“退平臺”?？傮w看，地方選取“退平臺”的城投以區縣城投、非發債主體為主，有意降低事件對債券市場的影響。

安信固收還表示，隨著隱性債務化解推進，城投與地方國企的邊界趨于模糊，隱性債務和經營性債務均會對區域融資環境產生重大影響，兩類債務的管理對地方政府同等重要，“退平臺”并不意味著平臺債務管理趨弱，相反涉及“退平臺”較多的省份可能為化債措施較為系統的省份。 

摸底“退出類”平臺情況 

“退平臺”并不少見。城投公司退出融資平臺可分為兩個階段：一是在2010-2018年，主要是退出原銀監會的監管名錄；二是自2019年至今，主要是指退出財政部的監測平臺。2022年四季度以來，江蘇多地公布“退平臺”公告，多數表述均為“自公告之日起不再承擔政府融資職能，不再是我區融資平臺公司”，主要是退出當地的監測平臺。

因為退出類平臺監管放寬，有可能出現新的問題。有財政系統人士表示，早前融資平臺公司退出原銀監會名錄后，從法律形式上成為一個獨立運作的商業公司，似乎實現了平臺公司與地方政府的風險隔離，將平臺公司的風險置于可控范圍之內。但從實際情況分析，政策初衷并未實現：平臺公司的退出僅僅是實現了風險在顯性和隱性之間的轉換，在即期和遠期之間的轉化，實際的政府債務風險甚至可能會極大增加，亟需引起有關部門的重視。

具體而言，平臺公司退出平臺后，在公司經營狀況未有實質性改善、各地政府通過大量實施市政改造、基礎設施建設來拉動當地經濟發展的愿望未有任何減弱的情況下，隨著退出平臺后公司貸款和發行債券難度的大幅降低，平臺公司融資額度可能會大幅增加，公司的債務風險會越累越高。因此，在平臺公司未有實質性改變之前，必須保持對平臺公司政府性債務風險的持續性關注。

記者了解到，近期江蘇對“退平臺”國企情況進行摸底。記者獲得的樣表顯示，其主要內容包括納入原因、是否發布轉型公告、現公司狀態、退出后是否有為平臺類企業擔保行為、退出后舉債投資的主要項目、退出后開展的主要業務及營業收入、凈利潤、隱性債務余額、經營性債務余額等信息。