21世紀經濟報道記者吳文汐 武漢報道   “本世紀初湖北交通條件不太好，從武漢到宜昌雖然只有300多公里的距離，但走高速公路也要6個小時。而且湖北版圖東窄西寬，省會城市武漢又偏于鄂東，對湖北西部地區輻射條件有限，客觀來講，需要在鄂西地區培育一個‘二傳手’?！敝袊鞘薪洕鷮W會副會長、長江經濟帶智庫聯盟秘書長秦尊文向21世紀經濟報道記者表示。

這樣的背景下，秦尊文在當時提出了省域副中心城市的概念，在2001年7月先提出宜昌“一副”，2022年5月完善為襄陽、宜昌“兩副”，并向湖北省委、省政府遞交這一建議。隨后，湖北擯棄了此前制定的“一特五大”格局，采納“一主兩副”戰略，湖北也成為了全國布局省域副中心城市的先行者之一。

省域副中心城市的建設，是為了填補中心城市輻射區域的空白，同時協調區域經濟發展，再造經濟增長極，減輕省域中心城市發展壓力，避免中心城市“一城獨大”所帶來的城市病等問題。因此，湖北的經驗逐步被其他省份復制推廣，國家層面也在“十四五”期間出臺的多項政策文件，點名支持省域副中心城市建設。

目前，國家發文明確支持建設的有徐州、洛陽、襄陽、贛州、延安、遵義、長治7個省域副中心；經省級政府部門發文支持的省域副中心城市則更多，包括桂林、柳州、南陽、蕪湖、岳陽、衡陽、湛江、汕頭、宜昌、曲靖、大同、臨汾、天水、酒泉、吉林等。

但是，在頂層設計和統一評價體系空缺的背景下，各地省域副中心建設存在認識不清、支持力度不一、發展不均衡等問題。省域副中心城市如何才能發揮其應有的功能，成為省域新的增長極？

襄陽、宜昌成省域副中心先行者

秦尊文認為，能夠在一個省份局部地區承擔經濟發展核心帶動作用的城市，就可以被定位為省域副中心城市，而宜昌、襄陽能夠發揮這樣的作用，可以定位為省域副中心城市。

他的這一建議在2002年7月得到湖北省委批示采納。2003年8月，國務院批復的《湖北省城鎮體系規劃》中明確武漢為湖北省域中心城市，宜昌、襄陽定位為湖北省域副中心城市。

國家和湖北省級層面雖未就襄陽、宜昌兩個省域副中心的發展發布系統的政策文件，但根據官方的相關信息，產業轉型以及輻射帶動都市圈、城市群發展是兩地建設省域副中心城市中的重要任務。

例如，2021年，國務院批復的《“十四五”特殊類型地區振興發展規劃》中明確提出要支持襄陽等地建設省域副中心城市，支持襄陽產業轉型升級示范區建設。2022年中國共產黨湖北省第十二次代表大會上提出，大力發展襄陽都市圈，支持襄陽打造引領漢江流域發展、輻射南襄盆地的省域副中心城市。

2021年湖北省十三屆人大五次會議上則點名宜昌省域副中心建設。會上提出，希望宜昌找準定位、明確方向，加強省域副中心城市建設，增強綜合實力，提升城市功能，加快現代服務業發展，引領和推動“宜荊荊恩”城市群一體化發展，打造以綠色經濟和戰略性新興產業為特色的高質量發展經濟帶。

經過多年發展，襄陽、宜昌兩地優勢產業初露鋒芒。襄陽以汽車產業為傳統優勢產業，汽車工業產銷規模長期以來占全市工業總量三分之一以上。近年來，襄陽加速推動汽車產業轉型升級，搶抓新能源汽車發展風口，2022年襄陽汽車產業實現產值2412億元，居全國十大汽車工業城市第九位，新能源汽車整車產量同比增長59.2%。2023年，“武襄十隨”汽車產業集群入選國家級先進制造業集群。

宜昌坐擁世界級工程三峽大壩，擁有豐富的清潔能源和礦產資源優勢。依托自身優勢，宜昌在原本化工產業基礎上，發展綠色化工產業。2022年，宜昌綠色化工產業鏈完成工業總產值1502.5億元，同比增長29.1%，成為宜昌首個產值突破1500億元的產業鏈。同時，宜昌在近年引進多個鋰電池重大項目，跨界新能源汽車賽道，提出打造世界級動力電池產業集群。

而從區域輻射來看，目前，湖北已形成武漢都市圈、襄陽都市圈、宜荊荊都市圈“三大都市圈”引領的格局，宜荊荊都市圈2022年GDP已超過萬億元，成為繼武漢都市圈之后，湖北經濟總量第二大的都市圈。

目前看來，湖北“一主兩副”重點發展戰略成績斐然。在湖北發文確立“一主兩副”格局的2003年，武漢、襄陽、宜昌三市的GDP占全省比重為49.2%；到2022年，三市GDP占全省的比重已經提升至56.1%。

其中，襄陽、宜昌GDP從2003年的503.31億元、491.36億元提升至2022年的5827.81億元、5502.69億元，雙雙突破5500億元關卡，位列中西部非省會城市前列。同時，襄陽、宜昌兩地GDP占全省的比重也從9.3%、9.1%提升至10.8%、10.2%。

在此背景下，湖北建設省域副中心城市的思路和做法開始在全國產生一定影響，并逐步被其他省份借鑒和推廣，部分省份也將這一概念應用于省域城鎮體系規劃和城市發展戰略之中。

10余省份設立超20個省域副中心城市

“十四五”以來，各大省市開始爭相設立省域副中心城市。例如，2021年3月發布的《山西省國土空間規劃（2020-2035年）》中明確提出了“一主三副六市域中心”為主體的格局，支持大同、長治、臨汾建設省域副中心城市。2021年5月，《廣西壯族自治區國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中提出了“十四五”時期，柳州、桂林市為副中心，其他市縣和小城鎮協調發展的城鎮體系。

國家層面發布的多項政策文件中也點名支持省域副中心建設。2021年，國家發展改革委等部門印發《“十四五”支持老工業城市和資源型城市產業轉型升級示范區高質量發展實施方案》，提出支持徐州、洛陽、襄陽3個城市建設省域副中心城市?！丁笆奈濉敝С指锩蠀^鞏固拓展脫貧攻堅成果銜接推進鄉村振興實施方案》明確提出支持贛州、延安、遵義、長治4個城市建設省域副中心城市，增強輻射帶動周邊地區發展的能力。

2021年12月，工業和信息化部、國家發展和改革委員會等10部門聯合發布《關于促進制造業有序轉移的指導意見》，提出促進技術密集型產業向中西部和東北地區中心城市、省域副中心城市等創新要素豐富、產業基礎雄厚地區轉移。

2022年7月，國家發展改革委印發的《“十四五”新型城鎮化實施方案》也明確提出，支持中西部有條件的地區培育發展省域副中心城市，引導人口經濟合理分布。

據不完全統計，目前全國已有10余省份提出建設省域副中心城市，除國家發文支持的徐州、洛陽、襄陽、贛州、延安、遵義、長治7個省域副中心外，還包括桂林、柳州、南陽、蕪湖、岳陽、衡陽、湛江、汕頭、宜昌、曲靖、大同、臨汾、天水、酒泉、吉林等，超過20個城市被確立為省域副中心。中西部省域副中心城市在其中占比超過六成。最新的消息是2022年11月吉林省批準吉林市建設省域副中心城市，這也填補了東北地區在省域副中心建設上的空白。

目前來看，國家和地方層面支持建設的逾20個省域副中心城市中，部分城市已經在經濟和人口上形成一定集聚。從經濟總量來看，徐州在所有省域副中心城市中GDP領先優勢明顯，2022年實現GDP總量8457.84億元。除徐州外，襄陽、洛陽、宜昌三個省域副中心城市2022年GDP也已超過5000億元，分別為5827.81億元、5675.2億元、5502.69億元。

從人口規模來看，南陽和徐州2022年常住人口規模超過900萬，分別為961.5萬人和901.85萬人；贛州2022年常住人口也已趨近900萬，為898.81萬人。此外，洛陽、湛江、遵義、衡陽、曲靖、汕頭、襄陽、岳陽等地常住人口規模也在500萬人以上水平。

秦尊文認為，目前全國省域副中心城市中建設相對成熟的有襄陽、宜昌、洛陽、南陽、贛州、徐州、湛江、岳陽、衡陽。這些城市的共同特征是經濟、人口等綜合性指標體量較大。比如湖北的襄陽和宜昌、河南的洛陽和南陽，GDP僅次于省會，已經具備一定的經濟實力，能夠帶動周邊地區發展。同時，這些城市城區人口較多，在現階段人口加速向省會城市聚集的背景下，這些省域副中心城市起到了分流的作用，能夠遏制人口過快過多向省會聚集所帶來的隱患。

當然，省域副中心城市的培育不能唯GDP論，中國城市和小城鎮改革發展中心發布的《省域副中心城市概念內涵、特征功能與評價體系研究》提出，省域副中心城市需要經濟優勢突出、產業競爭力強、人口規模較大、交通條件優越，從而承擔分擔部分中心城市功能、突顯特色產業優勢、帶動周邊地區經濟發展等作用。

秦尊文分析，在交通條件方面，例如襄陽、宜昌、洛陽、徐州、贛州都是全國性的綜合交通樞紐；在科創能力方面，洛陽、宜昌等地擁有許多實力強勁的科研院所，通過創新驅動，保證其具有持續的發展潛力。此外，一些省域副中心城市在全省的城鎮體系中地位較高，比如襄陽、宜昌、洛陽、湛江等，均是省級規劃的都市圈中心城市，除自身發展外也能夠帶動周邊地區的發展。

仍存支持力度不一等痛點

觀察發現，目前全國逾20個省域副中心城市的發展存在一定分化，部分城市已經形成一定集聚和輻射作用，而部分城市發展仍待提速，例如甘肅的酒泉和天水兩座城市目前GDP仍未過千億元，常住人口規模也較小。

多位受訪專家認為，在缺乏頂層設計和統一評價體系的背景下，各地和各界對于省域副中心城市的概念內涵和功能特征存在認識不一的問題。

肖金成表示，一般來講，要先選擇有一定發展基礎的城市作為省域副中心，再施加外力進行培育，增強實力、提升規模，使其輻射范圍進一步擴大，填補省會城市輻射的空白。

在這樣的前提下，有一些省份正在積極設立省域副中心城市，但部分省份在這一方面仍存空白，導致了全國省域副中心城市發展不均衡的問題。例如，東北地區目前僅有吉林省在去年設立了省域副中心。

肖金成認為，黑龍江省地域廣闊，僅僅依靠省會城市哈爾濱難以輻射帶動全省的發展，確有設置省域副中心城市的必要，而黑龍江省的牡丹江、齊齊哈爾均有培育成為省域副中心城市的條件。

“一些地域廣大的省份，尤其需要設立省域副中心，例如內蒙古、黑龍江、山東等?！鼻刈鹞恼J為。

同時，各個已設立省域副中心的省份，在培育力度和重視程度上也存在差別。其中，湖北、河南、湖南、廣東等省份對于省域副中心城市建設支持力度較大，均出臺了相關文件。河南不僅由省政府發文支持南陽建設省域副中心城市，包括河南省科技廳、自然資源廳、市場監管局、住建廳、應急管理廳在內的20多個省直部門也出臺了相關支持意見和措施。

相比之下，寧夏的固原、青海的格爾木等地城市規模較小、力量較弱，培育扶持力度也相對較小。

秦尊文認為，省域副中心并不僅是一種榮譽、一個頭銜，而是一種功能的體現。如果只是“戴帽子”，甚至以鄰為壑，就背離了設立省域副中心城市的初衷。目前，雖然已經有一些零散的支持文件，但仍不系統。國家層面如果能出臺一些扶持省域副中心城市布局和發展的措施，支持這些城市改善交通基礎設施，提高城市和產業集中度，壯大城市實力和綜合競爭力，將更利于發揮出省域副中心應有的功能。

“比如支持中西部地區省域副中心承接產業轉移、配置對外開放平臺、提升交通等級等，使其逐步完善省域副中心功能，相關的試驗區、試點等政策也應適當向省域副中心城市傾斜?！鼻刈鹞谋硎?。