21世紀經濟報道記者  陳植  上海報道 經過近兩年的討論與修訂，《非銀行支付機構監督管理條例》（下稱《條例》）在近日正式公布。

這也引發支付市場的熱議。

相比2010年出臺的《非金融機構支付服務管理辦法》（下稱“2號令”），此次《條例》在眾多監管準則方面做了較大方面調整。其中包括將支付機構業務由原先的網絡支付、銀行卡收單和預付卡業務三大分類，改變成儲值賬戶運營業務與支付交易處理業務。此外，《條例》還強調“先證后照”的監管準則，與此前的“先照后證”模式有著明顯差別。

12月28日，中國人民銀行副行長張青松在國務院政策例行吹風會表示，加快支付領域法規制度建設是推進支付行業治理體系和治理能力建設的一項重要內容。2018年以來，司法部、中國人民銀行在深入調研、充分論證的基礎上，起草形成《非銀行支付機構監督管理條例》草案。今年11月24日，國務院常務會議審議通過《條例》，將于2024年5月1日起正式施行。

“《條例》的出臺，進一步厘清了支付產業各方權利義務和責任邊界，賦予監管部門依法行政權力，有力夯實行業規范健康發展的法治基礎，標志著支付行業發展進入嶄新階段。”他指出。

記者獲悉，眾多支付機構紛紛積極響應《條例》的新監管要求，進一步落實合規經營。

一位大型支付機構負責人認為，《條例》在業務資質、業務行為、風險防控、監督管理等方面提出管理要求，其頒布實施有助于進一步提升支付業務穿透式監管水平，壓實支付市場主體責任，支持清算機構更有力打擊各種違法違規行為，有效提升防范化解支付領域風險有效性、全面性，不斷助力增強支付監管效能。

連連國際聯席CEO呂蔚嬿向記者表示，《條例》的發布，無疑將進一步促進支付行業規范化和健康化發展。尤其是《條例》對“經營規則、業務邊界、風險監管”都做出最新明確的規范，將成為后期非銀行支付領域的行為準則。

“此外，《條例》對先證后照的管理，讓我們看到持牌經營的重要性。目前，連連在中國大陸、中國香港、新加坡、英國等國家和地區獲得了60余張支付類牌照及相關資質，正進一步強化持牌經營?！彼嬖V記者，連連國際（中國）內部正認真學習領會《條例》精神，在監管部門指導下，全面扎實地貫徹《條例》要求，繼續堅持以合規為基石、以用戶為中心，創新打造貼合用戶需求的多樣化產品和商業模式，提升客戶支付體驗，擴大支付普惠發展，為中國經濟高質量發展貢獻更大力量。

記者多方了解到，在《條例》發布后，多家正進軍中國市場的外資跨境電商支付服務商正考慮收購境內第三方支付牌照，以落實合規經營。

一位外資跨境電商支付服務機構人士告訴記者，目前企業總部已在討論是否收購境內第三方支付牌照，因為《條例》所采取的“先證后照”管理模式，預示著未來外資跨境電商支付服務商在境內的業務拓展，也需要持牌經營。

張青松表示，未來中國人民銀行、司法部將加強政策宣傳解讀，指導支付機構落實好《條例》規定。同時，央行還將抓緊制定《條例》實施細則，做好非銀行支付領域現有規章、規范性文件的修改和清理等工作。

支付行業監管思路緣何調整

《條例》一經面世，之所以引發支付市場熱議，一個重要原因是《條例》在經營規則、業務邊界、風險監管等方面的監管側重點，較2號令有著諸多明顯變化。

中國人民銀行支付結算司負責人王晟在此次國務院政策例行吹風會表示，2010年“2號令”出臺之際，境內支付機構正處于發展初期，業務規模和市場份額都比較小。過去10年期間，境內支付機構業務不斷創新，業務量快速增長，交易筆數和金額年復合增長率均超過40%。2022年，全國185家支付機構處理業務超萬億筆、金額近400萬億元，服務超10億個人和數千萬商戶，在小額、便民支付領域發揮重要作用，為助力實體經濟發展和民生改善作出積極貢獻。

“隨著支付機構快速發展，我們也注意到2號令逐漸出現滯后于市場發展和監管需要的狀況。比如2號令屬于部門規章，法律層級偏低，監管效力不足；且2號令對支付機構按照先照后證方式實施業務監管，也不利于強化支付機構公司治理要求；此外2號令按照交易渠道和受理終端劃分支付業務類型，對市場上新興出現的支付方式適應性不夠。”他指出。盡管《條例》在某些條款相比“2號令”有著不小的變化，但《條例》依然注重監管一致性與連續性，并與“2號令”、以及監管實踐保持著很好的銜接。

在王晟看來，相比“2號令”，《條例》在監管方面的變化主要表現在三大方面：

一是將部門規章上升為行政法規，夯實支付行業規范健康發展的法治基礎，即《條例》以國家立法形式，明確了支付機構準入、變更、退出條件和法律責任，規定了支付業務規則和監督管理要求，嚴把支付機構準入關，防范業務違規風險，嚴防利用支付平臺從事非法集資、電信詐騙等違法犯罪活動，監管規范更加權威和透明。

二是注重機構監管與功能監管相結合?！稐l例》明確對支付機構實施“先證后照”管理，規定支付機構的控股股東、實際控制人應當遵守股權管理規定，對公司治理、系統重要性機構管理等提出明確的監管要求，構建了“機構監管”的框架。此外，從資金和信息維度重新劃分支付業務。在新的分類方式下，不受新型支付渠道、支付方式等影響，無論支付業務外在表現形式如何，均可按照業務實質進行歸類和管理，更好適應支付業務發展需要，落實“功能監管”。

三是進一步強調保護用戶合法權益。針對近年來個別支付機構泄露用戶信息、挪用用戶資金等行為，《條例》明確支付服務協議公平原則，防止“霸王條款”；加強備付金管理，保護用戶資金財產安全；明確用戶信息處理原則，保障用戶知情權和選擇權；加強監督管理，規定了支付機構違法違規行為的法律責任，切實保障支付用戶合法權益。

張青松指出，隨著近年支付業態快速發展，支付行業出現了一些問題。比如支付機構的合規意識亟需樹牢、行業發展格局仍待優化、機構服務能力存在短板、監管能力建設還需持續加強等。因此，相關部門在推動《條例》出臺過程，始終堅持問題導向，始終聚焦行業高質量發展。

在他看來，《條例》與近年的監管實踐基本保持一致。事實上，《條例》是將近年促進發展、強化監管工作行之有效的做法上升為行政法規。在立法過程中，相關部門特別注意充分吸取和吸收各方意見建議，有利于穩定市場預期與增強行業發展信心。

“此外，《條例》還注重監管的一致性。對同類業務提出同樣的監管措施，確認了對各種所有制支付機構一視同仁的基本制度規范。這都有利于促進公平競爭，激發市場活力?！睆埱嗨芍赋觥Ｄ壳啊稐l例》還設置了一定的過渡期，有利于支付機構熟悉消化相關法律規定，做好貫徹落實工作。

為支付產業健康發展提供制度保障

《條例》的面世，將給支付產業發展趨勢與行業格局帶來多大的影響，也是支付機構當前熱議的一大話題。

記者獲悉，多家支付機構認為在《條例》實施后，支付行業的優勝劣汰步伐將進一步提速，支付領域頭部企業有望憑借自身的合規能力與科技賦能，獲得更大的發展空間；反之中小企業或因業務穩定性偏弱與合規能力不足，面臨較大的業務整改壓力。

在張青松看來，《條例》的出臺，將為支付行業未來健康發展提供堅實的制度保障，著力營造穩定、透明、規范、可預期的法治化營商環境，有利于促進支付服務市場長期規范健康發展。

其具體表現在三大方面：

一是以公平監管保障行業公平競爭?！稐l例》堅持持牌經營原則，強化全鏈條全周期監管，有利于強化監管落實，維護行業良性發展秩序，切實防范業務異化、資金挪用、數據泄漏等風險；

二提升支付服務供給質效?！稐l例》明確支付機構小額、便民服務宗旨，有利于增強支付普惠、民生、適老化等服務能力；強調維護公平競爭秩序，有利于指導頭部支付機構發揮好“頭雁”作用，更加注重行業利益、社會利益與公眾利益，帶頭維護公平競爭，推進互聯互通，擴大生態開放；

三是推進高水平開放?！稐l例》給予外商投資支付機構國民待遇，堅持“引進來”和“走出去”并重，有利于進一步促進境內、跨境資金循環效率，提升跨境電商等新業態支付服務水平。

針對《條例》將支付業務重新劃分為儲值賬戶運營與支付交易處理兩類，不再延續以往的網絡支付、銀行卡收單和預付卡業務三大分類，王晟對此解釋說，新的分類方式具有二大特點，一是具有良好的擴展性，有利于防范監管空白。無論支付業務外在表現形式如何，均可按照業務實質進行歸類和管理，能較好地適應行業發展變化，可以將市場上新興的支付業務快速歸入兩大基本業務類型進行監管；二是有利于實現“同業務、同監管”，促進公平競爭。新的分類方式基于業務實質和風險特征，穿透支付業務表面形態，有利于統一業務監管要求，形成更加公平的制度環境。

“關于新老業務許可的銜接，我們將堅持平穩過渡原則，將已設立的支付機構納入新的分類方式進行管理。一方面，既兼顧當前分類方式下的許可框架，實現新舊分類的平滑過渡，不擴大原有的業務和地域范圍，對市場影響較小；另一方面，又保障新分類方式的可擴展性，避免未來支付渠道和支付工具的迭代變化，導致支付業務分類調整而頻繁修改法規的情況?！彼麖娬{說。