21經濟報道記者柳寧馨 杭州報道

2024年，戶籍制度改革繼續加速。1月5日，成都公布新政，自2024年2月20日起，在“8+1”縣(市)將全面取消落戶限制，具有合法穩定就業和合法穩定居住即可落戶。同一天，無錫市公安局發布通知，2024年1月起無錫市全面施行經常居住地登記戶口制度。

從地方實踐看，2023年7月以來，一些特大和超大城市加快戶籍制度改革的步伐。其中，一些城市優化積分落戶規則、增加名額，一些城市則完全放開落戶，例如浙江、江蘇率先在杭州、南京、蘇州中心城區之外實行“零門檻”落戶。

2023年12月29日，國務院常務會議提出，把農業轉移人口市民化擺在突出位置，進一步深化戶籍制度改革，加強教育、醫療、養老、住房等領域投入，推動未落戶常住人口均等享有基本公共服務，尤其要著力補齊城市基礎設施和管理服務等短板，提高經濟和人口承載能力。

按照城市人口規模來看，從中小城市、大城市，再到特大超大城市，我國正在梯次降低落戶門檻。2023年到2024年是超大、特大城市落戶門檻調整的重要時期，對這些城區常住人口在500萬級、千萬級的城市而言，放開落戶也意味著需要快速補足公共基礎設施的配套，既要加快農業轉移人口市民化，也要處理好各類公平性問題。

特大、超大城市加速放開落戶

2023年，落戶門檻的松動速度繼續加快，變化主要發生在特大、超大城市。

根據住房和城鄉建設部在2023年10月發布的《2022年城市建設統計年鑒》，目前城區常住人口超過1000萬人的超大城市為上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津、東莞、武漢和杭州。此外，人口在500萬-1000萬區間的特大城市包括西安、鄭州、南京、濟南、合肥、沈陽等多個城市。

從超大城市戶籍政策看，北京、上海、廣州、深圳四座城市均保留落戶限制政策，但在逐漸調整積分落戶政策。北京、上海的落戶限制相對嚴格，不過也在部分落戶方式上進行松動。例如上海在應屆畢業大學生和留學生落戶方面不斷放開限制，對以往極難落戶上海的本科生落戶門檻繼續松動。

廣州的落戶政策最為寬松，分為人才入戶、積分制入戶、政策性入戶三種方式。2023年7月，《廣州市差別化入戶市外遷入管理辦法》開始征求意見，滿足學歷、年齡和社保三項較為寬松的條件后，申請者在廣州白云區、黃埔區、花都區、番禺區、南沙區、從化區和增城區這7個外圍城區可以直接入戶。根據2022年《廣州市引進人才入戶管理辦法實施細則》，廣州取消了全日制本科生、中級職稱人員等入戶的社保參保年限限制，在廣州市有參保記錄即可落戶。

2023年9月，廣東提出調整完善廣深兩個超大城市落戶政策，建立健全積分落戶年度指標逐年增長機制，鼓勵中心城區與郊區新區采取差別化落戶政策，在除廣州、深圳外的珠三角地區城市探索戶籍準入年限同城化累計互認。

對于另外幾個超大城市，比如重慶、成都、天津、東莞、武漢、杭州而言，這些城市基本在主城區外放開落戶限制，主城區內保持限制條件，體現差別化落戶。

2024年剛開年，成都就迅速出臺《成都市戶籍遷入登記管理辦法》《成都市居住證積分管理辦法》，進一步優化落戶條件，2024年2月20日起，“8+1”縣(市)即簡陽市、都江堰市、彭州市、邛崍市、崇州市、金堂縣、大邑縣、蒲江縣以及成都東部新區取消積分入戶，人才落戶放寬至大專學歷。

重慶比較特色的務工經商落戶方式遵循“放開放寬”原則，按照重慶構建“一區兩群”協調發展格局，設置差別化落戶條件，包括放寬在主城都市區的主城區務工經商類落戶條件，將務工及社保年限由最高5年統一放寬到3年、投資創業年限由2年放寬到1年；取消渝東北三峽庫區城鎮群、渝東南武陵山區城鎮群投資創業落戶1年以上的年限限制，不再作年限要求；取消“一區兩群”各區域內跨區（縣）務工經商落戶年限限制，實現戶口通遷。

天津提出區域鼓勵性落戶，2023年11月起，天津市濱海新區正式實施“濱城戶籍新政”，鼓勵高校畢業生和在校生、鼓勵新區產業工人、對“濱城”有貢獻的人員等在“濱城”落戶。

21世紀經濟報道記者梳理特大城市戶籍政策時發現，至少有濟南、鄭州、沈陽等3座城市實現“零門檻”落戶。其中，鄭州2023年9月底試行“以經常居住地登記戶口”，完全放開落戶。

另外，2023年11月7日，青島進一步深化戶籍制度改革，對人才、居住、親屬投靠、穩定就業、投資創業等方面落戶的人群，進一步降低門檻并擴大范圍，也給出租房即可落戶的政策。

2024年1月起，無錫市全面施行經常居住地登記戶口制度，申請人在無錫市連續居住滿6個月以上，滿足合法穩定就業或合法穩定住所（含租賃）條件的，可以到經常居住地公安派出所申請為本人及其共同生活的配偶、未成年子女、父母辦理戶口遷移登記。

公共服務直面考驗

2024年，大城市的戶籍制度改革仍然值得關注。

回溯我國戶籍調整的幾個關鍵期，2019年是一個重要節點，《2019年新型城鎮化建設重點任務》提出，城區常住人口100萬至300萬的大城市要全面取消落戶限制；城區常住人口300萬至500萬的大城市要全面放開放寬落戶條件，超大特大城市要調整完善積分落戶政策，為后續的戶籍政策改革定下基調。

2022年的《“十四五”新型城鎮化實施方案》明確，到2025年，全國常住人口城鎮化率穩步提高，農業轉移人口市民化質量顯著提升。同時，放開放寬除個別超大城市外的落戶限制。

事實上，目前存在城市落戶限制的城市主要在超大、特大城市，尤其在經濟較為發達的超大城市。2023年8月，公安部提出，將推動各地全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區常住人口300萬至500萬的Ⅰ型大城市落戶條件。

不過，戶籍制度改革的另一個重點是，當千萬量級人口的城市逐步放開落戶限制，公共資源配套能不能跟上？

上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘在接受21世紀經濟報道記者采訪時表示，以往我國對推進戶籍制度改革比較謹慎的重要原因之一是，就算觀念上理解了人口流動能夠帶來經濟發展的動力，客觀上人口流入較多的地區還沒有做好基本公共服務供應的準備，包括學校、醫院、養老院、交通基礎設施等，“如果短期內一下子放開戶籍，完全實現人口自由流動，對于這些城市供給側設施的短缺會形成更大壓力?！?/p>

以人均醫療資源來看，北上深等一線城市并不具明顯優勢，尤其是以床位資源人均擁有量來看，仍存在需要補上的缺口。根據各地統計局公布數據，截至2022年年末，上海市共有衛生機構6421所；同期，北京共有醫療衛生機構12211個，醫療機構共有床位13.4萬張；同期，深圳全市有衛生醫療機構5201個，衛生機構擁有床位65720張。從目前每千人口醫療衛生機構床位數這一指標看，北京、上海、深圳這三座城市離國家衛健委提出的到2025年我國每千人口醫療衛生機構床位數指導性7.4張的指標仍有差距。

教育資源的相對緊缺是另一個重要問題，人口流入地學位的增長，普遍沒有跟上學生數量的增長速度，因此會帶來學位供應不足的問題。此前已經有不少城市出現這一問題，2024年伴隨著戶籍制度進一步放開，這一問題可能仍然存在。

2024年1月，廣州市從化區和天河區發布了2024年公辦小學學位預警，廣州市增城區教育局也在網上發布通告稱，根據2024年生源預測數據，增城區共有9所公辦學校學位供給緊張。

據杭州當地媒體報道，2024年杭州預計戶籍生紅色預警小學120所、初中38所，比去年同期有一定幅度下降（2023年全市義務教育段紅色預警學校近180所）。

在陸銘看來，當前最重要的相關改革就是讓服務資源，特別是公共服務資源的投放與人口流動方向保持一致，其中最重要的是醫療和教育。

另一個問題是公平性的問題，目前各地持續更細積分落戶規則，根據城市吸引人才需要，優化積分落戶具體指標，也出現一些需要討論的問題。例如，常州武進區、浙江金華武義區將家長獻血納入積分制入學的做法引起一定爭議。

也有城市在探索對積分劃定正面、負面清單?！渡钲谑蟹e分入戶辦法》2023年2月15日起開始施行，在積分指標方面增加見義勇為指標，對獲得市級以上(含市級)見義勇為表彰的加30分，同時對誠信守法指標進行了調整，拆分為負面行為、違法行為兩個指標。

中國社會科學院國家高端智庫首席專家蔡昉日前在《經濟研究》上發布專題研究文章提出，戶籍制度改革的目的之一，是促進基本公共服務均等化。與此同時，更加均等的基本公共服務供給，也是戶籍制度改革推進的一個有利條件?？梢?，兩項改革應該相互銜接、相互支持和齊頭并進。應該把城鎮戶籍人口的增長，同諸如土地供給、城市交通基礎設施以及公用設施建設等調控指標掛鉤，由此可以提高對各地戶籍制度改革進行激勵的精準性和可見度。

(實習生徐翌軒對本文亦有貢獻)