21世紀經濟報道 記者鐘雨欣 北京報道

新春伊始，萬象更新。龍年到來，從國家層面到地方層面，持續優化營商環境的步履不停。

國務院日前印發的《關于進一步規范和監督罰款設定與實施的指導意見》（以下簡稱《意見》），首次對行政法規、規章中罰款設定與實施作出全面系統規范。進一步維護公平競爭市場秩序，優化營商環境，推動高質量發展。

至于地方層面，廣東、上海、江蘇、浙江、山東、福建、安徽、河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、甘肅等地密集召開“新春第一會”，搶抓“開門紅”。優化營商環境成為各地“拼經濟”的重要抓手。

任何行政機關都不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款

《意見》提出，要依法科學行使罰款設定權。政府立法要嚴守罰款設定權限，科學適用過罰相當原則，新設罰款和確定罰款數額時，該寬則寬、當嚴則嚴，避免失衡；能夠通過教育勸導、責令改正、信息披露等方式管理的，一般不設定罰款。合理確定罰款數額，規定處以一定幅度的罰款時，罰款的最低數額與最高數額之間一般不超過10倍。此外，定期評估清理罰款規定，及時修改廢止罰款規定。 

北京大學法學院教授沈巋在接受21記者采訪時指出，《意見》提到“規章設定的罰款數額不得超過法律、法規對相似違法行為規定的罰款數額”，而行政處罰法實際上對此沒有相關規定，這也向市場主體進一步釋放出“同等情況同等對待”的信號，體現了公平公正。

“如果企業的違法行為并未造成嚴重惡劣的社會后果，不一定非以罰款方式來管理。而且目前來看，一些單行的法律、法規、規章所設定的罰款幅度是不太合理的，起罰數額偏高，即使行政機關給予的是最低罰款，也是‘過罰不相當’。”沈巋進一步補充，在不合理的罰款規定尚未清理完成時，行政機關執法需要充分權衡，必要時可以向有關立法部門征求意見，研究在特定情形下如何解釋和適用相關的法律規定。

“并不是只有通過重罰才能加強威懾力，《意見》中提到的教育勸導、責令改正、信息披露等都是非常值得探索的方式?！?/strong>沈巋還表示，若罰款最低數額與最高數額之間的幅度設置得過大，可能會給行政機關非常寬泛的裁量權，也會給尋租行為帶來機會?！兑庖姟穼Υ俗龀鲆?，可能也有這方面的考量。 

《意見》明確，要嚴格規范罰款實施活動。任何行政機關都不得隨意給予頂格罰款或者高額罰款，不得隨意降低對違法行為的認定門檻，不得隨意擴大違法行為的范圍。

《意見》還要求，持續加強財會審計監督，堅決防止罰款收入不合理增長，強化對罰款收入異常變化的監督，同一地區、同一部門罰款收入同比異常上升的，必要時開展實地核查。充分發揮監督合力，健全和完善行政執法監督、規章備案審查、行政復議等制度機制。

“確實有些行政機關存在‘以罰增收’的趨利動機，促使他們對于情節較輕的違法行為采取了頂格罰款或高額罰款的方式，這顯然是有失公平的。”沈巋說。 

北京師范大學法學院副教授王靜指出，疫情之后，個別地方出現罰沒收入大幅增長，甚至存在亂罰款、以罰代管、罰款經濟等問題，這也與房地產市場遇冷，地方無法再依靠土地財政獲得穩定收入有關，《意見》的出臺有規范和整頓的意義，能夠遏制一些地方政府與民爭利、違法罰款的亂象。

記者梳理發現，“小過重罰”的問題曾屢次引發輿論關注。例如，福州陳依伯“買賣芹菜”一案，陳依伯獲利14元，卻因芹菜農藥殘留檢驗不合格，被市場監管部門處以罰款5萬元。后因陳依伯無力履行，市場監管局向法院申請強制執行，行政處罰及加處罰款等。

法院審理認為，市場監管局作出“處以罰款五萬元”的行政處罰決定，處罰畸重，且該案行政程序違法。故對市場監管局作出的行政處罰決定，裁定不準予強制執行。隨后，市場監管局提出復議申請，二審法院裁定駁回復議申請，維持原裁定。

“過罰相當是行政處罰中的重要原則。”王靜表示，除了在罰款設定上要落實這一原則，更為重要的是在一個個案件中真正實現公平正義。在行政執法領域要求落實程序性要求對保證實體性公平公正有極其重要的作用，比如聽取當事人陳述和申辯、告知和說明理由、重大處罰聽證、集體討論、法制審查等等。

“很多案件引發爭議和矛盾，往往就是因為對行政程序不重視、走過場。還有一些案件，是行政執法機關和人員的法治思維、法治知識不足導致的，對行政處罰法本身學習不夠，出現機械執法、表面上依法行政、實質上損害法治的行為，這類問題需要通過加強行政執法培訓、積極支持公眾監督等來化解?！蓖蹯o說。 

多地“新春第一會”點題營商環境，強調主動服務意識 

開年拼經濟，如何為企業紓困解難？如何讓企業放開手腳、輕裝上陣？多地在新春伊始召開“新春第一會”，持續優化營商環境成為發展共識。 

龍年首個工作日，上海召開2024年營商環境大會，啟動“‘潮涌浦江’投資上海全球分享季”系列活動，同時發布《上海市堅持對標改革 持續打造國際一流營商環境行動方案》。據悉，今年已是上海連續第七年聚焦優化營商環境主題。

“營商環境沒有最好，只有更好，優化營商環境永遠在路上?！鄙虾Ｊ形瘯涥惣獙幈硎尽Ｋ瑫r指出，要把正確處理政府和市場的關系作為優化營商環境的關鍵，推動有效市場和有為政府更好結合，落實好“法定職責必須為、法無授權不可為”，堅持依法行政，守牢權力邊界，加強對規范性文件和行政行為的合規性審查。

公共部門的服務意識也被上海強調——“堅持以企業感受為導向”“在政策落實中多從企業角度出發”“把‘店小二’這個品牌擦得更亮”“有求必應、無事不擾”…… 

河北省連續第二年將“新春第一會”的主題聚焦優化營商環境，要求各地各部門把優化營商環境擺上重要位置。同時明確了今年要聚焦的重點領域和關鍵環節，其中指出，變“企業找政策”為“政策找企業”。堅持依法平等保護經營主體合法權益，不斷提升法治保障能力。 

陜西省將今年定為“營商環境突破年”，要努力打造政府最誠信、企業最舒心、辦事最高效的名片。福建“新春第一會”聚焦民營企業關切，要求在市場準入、政務服務、權益保護、激勵創新、要素獲取等方面，推動落實一批標志性舉措，加強改革系統集成協同高效，充分激發各類經營主體的內生動力和創新。

東北也同樣點題“營商環境”。2月18日，吉林省委書記景俊海強調，持續做好“放”和“活”兩篇大文章，推動營商環境活力迸發、項目建設質效提升。同日，《吉林省2024年營商環境優化重點行動方案》出臺，提到要規范監管秩序，營造公開透明、公平公正的法治環境。吉林省接下來要聚焦行政執法過程中濫用行政裁量權、運動式執法、“一刀切”執法、簡單粗暴執法、野蠻執法、過度執法、機械執法、逐利執法等不作為亂作為問題。 

遼寧省委書記郝鵬在“新春第一會”上強調，要把優化營商環境作為推動振興發展的“撒手锏”，依法平等保護各類經營主體產權和合法權益，營造尊商重商、親商安商的良好環境和社會氛圍，全力打造營商環境“升級版”，以一流營商環境賦能高質量發展。

黑龍江則要求，推動廣大干部持續解放思想、轉變觀念，提升干事創業精氣神和真本領。據了解，黑龍江今年將持續完善服務企業“快速通道”，暢通解決問題“綠色通道”，在助力企業做大做強中推動產業轉型升級、發展擴量提質。

“新春很多地方將優化營商環境放在重要位置，是因為發展地方經濟的底層邏輯已經變化了?！蓖蹯o指出，地方政府招商引資，既要招得進來又要留得住。如何留得??？營商環境是關鍵。打造服務型政府、平臺型政府，政府依法公正文明執法就是重中之重。

王靜補充道，“罰款、處罰、執法…市場主體、老百姓能夠感知到的政府就是一個個具體案件。地方政府需真正悟透經濟轉型的緊迫性和必要性，開春‘振臂一呼’之后，還要看地方政府法治建設的制度安排和逐步落實?！?/strong>