21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者李莎、實(shí)習(xí)生白映雪 北京報道 今年政府工作報告明確，深化農(nóng)村土地制度改革。宅基地改革是農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，今年中央一號文件強(qiáng)調(diào)，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。從2015年中央啟動宅基地制度改革試點(diǎn)在內(nèi)的農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)以來，每年中央一號文件都對宅基地改革進(jìn)行部署，重視程度可見一斑。
宅基地改革也是今年各地部署“三農(nóng)”工作的重要方向。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者梳理發(fā)現(xiàn)，截止到3月22日，江西、河北、江蘇、安徽、福建、山西、湖北、陜西、四川、黑龍江和青海等11個省份在省委一號文件中對宅基地改革進(jìn)行部署。江西、北京、河北、湖南、遼寧、江蘇、安徽、福建、山西、重慶、陜西、四川、貴州、甘肅、黑龍江、海南、青海、寧夏和新疆等19個省份在政府工作報告中將宅基地改革相關(guān)作為今年“三農(nóng)”工作的重要任務(wù)之一。
因此，據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者不完全統(tǒng)計，截止到3月22日，已有20省份在省委一號文件或政府工作報告中對宅基地制度改革工作進(jìn)行部署（不少省份同時在省委一號文件和政府工作報告中部署相關(guān)內(nèi)容）。
穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地改革仍是各省份部署宅基地改革的重要基調(diào)，各地宅基地改革重點(diǎn)發(fā)力盤活閑置宅基地、規(guī)范宅基地管理、宅基地有償退出和使用、宅基地數(shù)據(jù)庫建設(shè)等內(nèi)容。
多省份部署宅基地改革工作
2020年6月，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》。2020年9月29日，深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)電視電話會議召開，全國104個縣（市、區(qū)）和3個地級市啟動新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。
深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)電視電話會議明確，要穩(wěn)慎做好深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)各項(xiàng)工作。其后，2021-2023年中央一號文件均再次強(qiáng)調(diào)，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。今年中央一號文件對宅基地改革相關(guān)工作的部署延續(xù)“穩(wěn)慎”的基調(diào)。
在今年各地省委一號文件和政府工作報告對宅基地改革相關(guān)工作的部署中，“穩(wěn)慎”也成為高頻詞。如江西省委一號文件要求穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)宅基地規(guī)范管理；再如貴州政府工作報告要求，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，積極穩(wěn)妥盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅。
中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙霞向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，宅基地改革與農(nóng)民切身利益息息相關(guān)，需要穩(wěn)妥、慎重推進(jìn)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。
中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥進(jìn)一步向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者指出，宅基地涉及農(nóng)民權(quán)益，各地農(nóng)民對宅基地改革的理解和接受程度存在差異，如果盲目推動，或者不與農(nóng)民協(xié)商、不建立在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，不利于建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。此外，盤活利用宅基地之后的利益分配問題也錯綜復(fù)雜。
趙霞表示，推進(jìn)宅基地制度改革，一方面要建立有法可依、權(quán)屬清晰、管理規(guī)范的農(nóng)村宅基地制度體系。另一方面，要保障農(nóng)民宅基地的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民“居者有其屋”。除此之外，還要優(yōu)化農(nóng)村的住宅資源和土地資源配置，激活農(nóng)村閑置宅基地。
圍繞宅基地規(guī)范管理，今年江蘇省委一號文件要求，有序擴(kuò)大農(nóng)村宅基地線上審批。山西省委一號文件明確，要推進(jìn)農(nóng)村宅基地數(shù)據(jù)庫建設(shè)。分類分步開展亂占耕地建房整治試點(diǎn)，加快推進(jìn)房地一體宅基地登記頒證。
圍繞保障農(nóng)民宅基地合法權(quán)益，青海省委一號文件明確，要加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)宅基地審批管理，全面保障農(nóng)牧民合理合法的新增宅基地需求。
圍繞優(yōu)化農(nóng)村住宅和土地資源配置，江蘇省委一號文件提出，有序擴(kuò)大閑置宅基地和閑置住宅盤活利用線上流轉(zhuǎn)交易試點(diǎn)。山西省委一號文件明確，總結(jié)清徐、平遙、澤州3個縣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，探索農(nóng)村宅基地依法有償退出、有償使用有效辦法。陜西省委一號文件要求，支持有條件的地區(qū)利用閑置宅基地和住宅因地制宜發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等富民產(chǎn)業(yè)。青海省委一號文件提出，支持村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等多種方式盤活利用農(nóng)牧區(qū)閑置宅基地，發(fā)展休閑農(nóng)牧業(yè)、餐飲民宿等新業(yè)態(tài)，持續(xù)增加農(nóng)牧民財產(chǎn)性收入。
在趙霞看來，確權(quán)登記和允許宅基地進(jìn)入市場進(jìn)行商業(yè)化買賣是宅基地制度改革的重要方向，前者確保每家每戶宅基地都有證，后者賦予農(nóng)民手中閑置的宅基地一定的流通性，用于增收或鄉(xiāng)村建設(shè)。
持續(xù)深化宅基地制度改革
農(nóng)村人口持續(xù)變動，部分農(nóng)村居民進(jìn)城之后不再返鄉(xiāng)，也有部分進(jìn)城人口會回到農(nóng)村，還有一些新成員想加入村集體。李國祥表示，過去宅基地管理過于封閉，難以適應(yīng)農(nóng)村人口變動的形勢，對保障農(nóng)民權(quán)益、盤活閑置資源形成一定制約。
不僅如此，趙霞指出，當(dāng)前農(nóng)村“空心化”嚴(yán)重，一些宅基地常年閑置浪費(fèi)，與此同時，一戶多宅和超標(biāo)準(zhǔn)建房大量存在。目前還存在違法用地行為較多、私自轉(zhuǎn)讓宅基地、宅基地流轉(zhuǎn)程度區(qū)域差異明顯等問題。除此之外，目前宅基地使用權(quán)和占有權(quán)已經(jīng)在農(nóng)民身上充分體現(xiàn)，但財產(chǎn)權(quán)和收益權(quán)未能體現(xiàn)，農(nóng)民利益無法得到充分保障。
近年來宅基地制度改革的呼聲很高。2015年以來，全國33個縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。在總結(jié)試點(diǎn)實(shí)踐基礎(chǔ)上，2018年中央一號文件進(jìn)一步提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的改革思路，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。
各地也在積極探索創(chuàng)新，浙江義烏率先開展了宅基地“三權(quán)”分置探索。充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在集體成員資格確認(rèn)、村莊規(guī)劃、宅基地處置和收益分配等方面的主導(dǎo)作用。云南大理規(guī)范宅基地及地上房屋租賃用于鄉(xiāng)村旅游，年期一般為20年以內(nèi)，到期房地歸還宅基地使用權(quán)人，村集體對流轉(zhuǎn)的宅基地收取土地增值收益調(diào)節(jié)金。
2020年9月新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)啟動之后，據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2023年8月消息，宅基地分配、流轉(zhuǎn)、退出、閑置宅基地盤活利用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
比如在適度放活宅基地使用權(quán)方面，《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》、《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》等文件相繼出臺，試點(diǎn)地區(qū)也因地制宜探索通過出租、入股、轉(zhuǎn)讓、互換等多種方式流轉(zhuǎn)宅基地，探索通過集體統(tǒng)一經(jīng)營、農(nóng)戶自主經(jīng)營、合作經(jīng)營等多種形式盤活利用閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生動力。
李國祥表示，當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)了一些新情況和新形勢，但農(nóng)村宅基地改革不能急于求成，不求速度，而是要穩(wěn)慎推進(jìn)。要允許多種形式的探索和試點(diǎn)，在確保農(nóng)村和諧穩(wěn)定、保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，促進(jìn)宅基地的優(yōu)化配置。
目前宅基地制度改革還面臨不少問題。比如政府管理難度較大。趙霞表示，宅基地規(guī)劃過程中，農(nóng)民考慮建立住宅，政府考慮規(guī)劃和管理，雙方會進(jìn)行反復(fù)博弈，一旦政府管理與農(nóng)民需求相悖，會面臨較大管理困難。
比如產(chǎn)權(quán)權(quán)屬界定不清晰。趙霞表示，宅基地的所有權(quán)屬于集體，而使用權(quán)和房屋所有權(quán)屬于農(nóng)民個人，私人地權(quán)和公共資源之間存在矛盾。
再如農(nóng)民也對改革存在顧慮。李國祥發(fā)現(xiàn)，雖然目前宅基地改革實(shí)行“三權(quán)分置”政策，但部分享有宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的農(nóng)民并不放心將宅基地交給集體或者自行出租。
要更好盤活利用宅基地，趙霞認(rèn)為未來還要從繼續(xù)以下方面著力：一是鼓勵已落戶城市的農(nóng)村原住民自愿有償永久退出宅基地；二是鼓勵農(nóng)村集體和農(nóng)戶通過出租、入股等方式盤活閑置宅基地和房屋，例如開設(shè)參觀民宿、出租企業(yè)建立廠房等；三是開展農(nóng)村閑置宅基地整治，與城鄉(xiāng)建設(shè)用地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地增減掛鉤，為鄉(xiāng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供土地資源。
