21世紀經濟報道記者崔文靜 北京報道 加大財務造假防范與懲治力度，是市場各方的呼聲所在。7月5日，國務院辦公廳轉發《關于進一步做好資本市場財務造假綜合懲防工作的意見》( 以下簡稱《意見》)。
《意見》是我國第一部針對財務造假細分領域的規范文件，其規格頗高，由證監會聯合公安部、財政部、中國人民銀行、金融監管總局、國務院國資委制定，參與其中的部委更是多達12個。
值得注意的是，《意見》高度注重協同性，設立專門章節強調如何加強部際協調和央地協同。21世紀經濟報道記者了解到，過去地方政府在財務造假中的參與度相對偏低，此番《意見》充分調動地方政府能動性，要求地方政府將財務真實性作為扶優限劣的重要依據，切實履行因財務造假問題引致風險的屬地處置責任。
“明確地方政府參與財務造假整治的職責所在，有助于防范地方保護主義，大幅提高財務造假查處效率。”受訪人士表示。
具體內容方面，《意見》從打擊和遏制重點領域財務造假、優化證券監管執法體制機制、加大全方位立體化追責力度等5個方面提出17項具體舉措。其中，財務造假四大嚴懲領域值得重點關注，包括嚴肅懲治欺詐發行股票債券行為，嚴厲打擊系統性造假和配合造假，加強對濫用會計政策實施造假的監管，強化對特定領域財務造假的打擊。
與此同時，證監會將通過推動完善民事追責支持機制、探索建立證券公益訴訟制度、加大特別代表人訴訟制度適用力度等方式，為投資者利益保護提供更多保障。
筑牢“兩道防線”
21世紀經濟報道記者從監管處了解到，7月5日發布的《意見》，是我國第一次針對財務造假這一細分領域出具的專門性文件。其制定，由證監會、公安部、財政部、中國人民銀行、金融監管總局、國務院國資委六大部委共同完成，參與其中的部委更是多達12個，足見國家對財務造假的重視程度之高和打擊決心之強。
與過去重點強調打擊財務造假不同的是，此番出臺的《意見》在重視嚴打的同時，進一步從“防治”著手，要求常態化長效化防治財務造假。
具體來看，《意見》明確建立兩道防線。第一道防線來自企業內部，包括增強公司治理內生約束，強化審計委員會反舞弊職責，發揮獨立董事監督作用，推動上市公司建立績效薪酬追索等內部追責機制，將財務造假作為各級國有企業負責人經營業績考核扣分項，將誠信合規意識作為資本市場培訓的核心內容等。
第二道防線則聚焦券商投行、會計所等資本市場“看門人”，對存在重大違法違規行為的中介機構依法暫?；蚪箯氖伦C券服務業務，完善資本市場會計、審計相關規則，加強聯合懲戒與社會監督。
對于中介機構而言的一大利好是，《意見》明確，在發現造假行為時主動報告的，將依法從輕或減輕處罰。
過去，曾有投行保代告訴21世紀經濟報道記者，投行在持續督導期間投入精力有限，企業存在財務造假等問題未能及時發現；發現問題后卻因恐于被罰而不敢披露，試圖幫助企業“瞞山過?！?。如今，隨著《意見》明確主動報告者將被從輕或減輕處罰，保代報告企業財務造假問題的積極性隨之提升。
與此同時，《意見》強調中介機構資格罰，對存在重大違法違規行為的中介機構依法暫?；蚪箯氖伦C券服務業務，嚴格執行吊銷執業許可、從業人員禁入等制度。
重點打擊四類財務造假
作為我國首部財務造假細分領域的專門文件，《意見》對四類財務造假行為進行重點打擊。
首先，嚴肅懲治欺詐發行股票債券行為。嚴把資本市場入口關，嚴防存在財務造假的主體“帶病闖關”，從源頭提升財務信息披露的真實性和透明度；重點關注已違約及風險類債券發行人，嚴厲打擊欺詐發行、虛假信息披露、挪用募集資金和逃廢債等違法違規行為。
其次，嚴厲打擊系統性造假和配合造假。密切跟進系統性、團伙型財務造假特征及演變趨勢，依法從嚴打擊通過偽造變造憑證、利用關聯方虛構交易或第三方配合等方式實施系統性造假的行為。全面懲處財務造假的策劃者、組織者、實施者、配合者以及專業化配合造假的職業犯罪團伙，堅決破除造假“生態圈”。
再者，加強對濫用會計政策實施造假的監管。強化財會監督，加大對濫用會計政策和會計估計實施財務造假的打擊力度。密切關注會計政策和會計估計執行情況，加大對操縱資產減值計提調節利潤、以財務“洗澡”掩蓋前期造假行為的打擊力度。
有審計師曾告訴記者，過去，有些企業通過將未來年度的營收提前計入現階段收入等方式，虛增當期營收，對投資者造成誤導。如今，《意見》明確加強針對濫用會計政策造假的監管力度，有助于大幅減少此類亂象。
與此同時，強化對特定領域財務造假的打擊。具體又可分為四類：類型一，依法懲治證券“走單”等虛假貿易方式發行人、上市公司通過“空轉”、實施的財務造假；類型二，嚴厲打擊利用供應鏈金融、商業保理、票據交易等方式實施的財務造假；類型三，從嚴懲處基于完成并購重組業績承諾、便于大股東攫取巨額分紅、滿足股權激勵行權條件、規避退市等目的實施的財務造假；類型四，壓實私募股權創投基金管理人勤勉盡責責任，加強對基金所投項目財務真實性的盡職調查和投后管理，防范造假行為發生。
探索建立證券公益訴訟制度
嚴厲打擊財務造假的重要目標之一，即為最大限度保護投資者利益。針對投資者利益保護，《意見》同樣開出多條措施。
針對因為上市公司財務造假而蒙受損失的投資者，相關部門正在多方面暢通維權渠道。
一方面，推動簡化登記、訴訟、執行等程序，完善示范判決機制，加大證券糾紛特別代表人訴訟制度適用力度。
另一方面，統籌運用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟、行政執法當事人承諾等一系列投資者賠償救濟制度機制，進一步提高違法成本。同時，加大特別代表人訴訟制度適用力度，便利投資者獲得賠償。
更為重要的是，相關部門正在探索建立證券公益訴訟制度，推動完善民事追責支持機制。
實際上，近年來，監管部門已經在投資者利益保護上做出諸多探索。比如，證監會推動建立集體訴訟制度，其中康美藥業賠償投資者24.59億元，紫晶存儲和澤達易盛賠償超過13億元。
與此同時，證監會指導投資者服務中心，積極支持投資者發起民事追償訴訟。目前正在對上市公司（包括部分退市公司）重大違法案件支持投資者向人民法院申請發起普通代表人訴訟10起，在審支持訴訟22起。
全面從嚴監管，加大財務造假行為懲處力度，能夠有效減少投資者利益受損概率，也是保護投資者利益的體現之一。
《意見》明確，將推動出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋，加大對控股股東、實際控制人組織實施財務造假、侵占上市公司財產等行為的刑事追責力度。深挖上市公司董事、高級管理人員挪用資金、職務侵占、背信損害上市公司利益等違法犯罪線索。供應商、客戶、中介機構、金融機構等第三方人員配合實施財務造假構成犯罪的，依法堅決追究刑事責任。
今年以來，證監會已依法將40余起財務造假、資金占用違規擔保等案件移送公安機關。
值得注意的是，近年來，追責標準也在不斷提高。比如，《刑法修正案(十一)》將違規披露的刑期上限由3年提高至10年；中介機構及從業人員出具虛假證明文件最高可判處10年有期徒刑。再比如，新《證券法》對違規信披公司和責任人的罰款上限由60萬元、30萬元大幅提升至1000萬元、500萬元，對欺詐發行的罰款上限由募集資金的5%提高到1倍。
