21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 記者 崔文靜 北京報(bào)道   資本市場(chǎng)首部系統(tǒng)性行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)正式出爐。

繼2024年6月7日，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《中國(guó)證監(jiān)會(huì)行政處罰裁量基本規(guī)則(征求意見(jiàn)稿)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）并面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)后，1月17日晚間，正式版本的《中國(guó)證監(jiān)會(huì)行政處罰裁量基本規(guī)則》（下稱(chēng)《裁量規(guī)則》）出爐，將于2025年3月1日起施行。

《裁量規(guī)則》屬于規(guī)范性文件。其出臺(tái)一方面意味著證監(jiān)會(huì)、各地證監(jiān)局、交易所就資本市場(chǎng)違法違規(guī)亂象進(jìn)行行政處罰擁有統(tǒng)一執(zhí)法尺度；另一方面使得上市公司、中介機(jī)構(gòu)等資本市場(chǎng)參與方擁有對(duì)照自查和爭(zhēng)取權(quán)益的參考依據(jù)。

相較于《征求意見(jiàn)稿》，《裁量規(guī)則》變化較小，僅有幾處細(xì)節(jié)調(diào)整。其中，最大變化在于新增規(guī)定：中國(guó)證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)認(rèn)定當(dāng)事人有多個(gè)獨(dú)立違法行為，均給予罰款的，罰款數(shù)額累計(jì)計(jì)算。

整體來(lái)看，《裁量規(guī)則》具有諸多看點(diǎn)。

首先，鼓勵(lì)“吹哨人”，對(duì)于案發(fā)前主動(dòng)舉報(bào)單位違法行為，并且積極配合查處的“吹哨人”，依法減輕處罰。

其次，鼓勵(lì)“坦白”，對(duì)違法事實(shí)沒(méi)有異議，簽署認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰具結(jié)書(shū)的，可以從輕處罰。該規(guī)定是證監(jiān)會(huì)此番新設(shè)，此前并無(wú)類(lèi)似規(guī)定。

再者，嚴(yán)懲賄賂、隱藏證據(jù)材料等行為，對(duì)于存在涉及賄賂，毀損、偽造、篡改證據(jù)材料等情形的，將被從重處罰。

此外，建立主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)或者集體討論制度。對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)負(fù)責(zé)人集體討論決定。

與《征求意見(jiàn)稿》的四處微調(diào) 

規(guī)范行政裁量權(quán)是推進(jìn)法治政府建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)?！恫昧恳?guī)則》出爐，標(biāo)志著我國(guó)首部資本市場(chǎng)領(lǐng)域系統(tǒng)性行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)的成型。

“在沒(méi)有系統(tǒng)性處罰標(biāo)準(zhǔn)的情況下，難免使得不同人員針對(duì)類(lèi)似事件的判罰結(jié)果存在輕微差異。如今隨著《裁量基本規(guī)則》的出臺(tái)，證監(jiān)系統(tǒng)行政處罰迎來(lái)統(tǒng)一規(guī)范，對(duì)規(guī)范行政執(zhí)法、穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期、維護(hù)公平正義具有重要意義?！笔茉L專(zhuān)家表示。

《裁量規(guī)則》共二十五條，相較于2024年6月發(fā)布的《征求意見(jiàn)稿》，變化并不大，相對(duì)值得關(guān)注之處包括四點(diǎn)。

其中，最大變化在于新增規(guī)定：中國(guó)證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)認(rèn)定當(dāng)事人有多個(gè)獨(dú)立違法行為，均給予罰款的，罰款數(shù)額累計(jì)計(jì)算。

與之相對(duì)，彼時(shí)《征求意見(jiàn)稿》曾規(guī)定“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款”，此項(xiàng)在正式版本中未再出現(xiàn)。

對(duì)于這一調(diào)整，受訪人士表示，“兩項(xiàng)規(guī)定并不矛盾，只是從不同角度進(jìn)行表述。正式版本強(qiáng)調(diào)對(duì)多個(gè)獨(dú)立違法行為的罰款數(shù)額累計(jì)計(jì)算，能夠更好約束上市公司規(guī)范自身行為?！?/p>

另一個(gè)相對(duì)重要的調(diào)整是：?jiǎn)挝粚?shí)施違法行為的，在判斷直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的處罰時(shí)，《征求意見(jiàn)稿》列明六大類(lèi)，包括在違法行為中所起的作用、職務(wù)及履行職責(zé)情況、知情程度、知情后采取的行動(dòng)、專(zhuān)業(yè)背景、其他影響責(zé)任認(rèn)定的情節(jié)；正式版本中，專(zhuān)業(yè)背景被刪掉，不再納入認(rèn)定情形。

與此同時(shí)，對(duì)于兩個(gè)以上當(dāng)事人共同實(shí)施違法行為的，《征求意見(jiàn)稿》明確應(yīng)當(dāng)將所有當(dāng)事人作為一個(gè)整體，認(rèn)定主觀過(guò)錯(cuò)、違法行為和違法所得。正式版本《裁量規(guī)則》保持這一規(guī)定，同時(shí)新增例外情形——但是，法律、行政法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

此外，《裁量規(guī)則》對(duì)證券期貨違法行為的違法訴訟給出定義，將其描述為——通過(guò)違法行為所獲利益或者避免的損失，并且明確應(yīng)根據(jù)違法行為的不同性質(zhì)予以認(rèn)定。

鼓勵(lì)“吹哨人”“坦白”“自首”

從《裁量規(guī)則》中，可以窺見(jiàn)監(jiān)管鼓勵(lì)情形。其中，幾處鼓勵(lì)值得重點(diǎn)關(guān)注。

首先，鼓勵(lì)“吹哨人”。對(duì)于案發(fā)前主動(dòng)舉報(bào)單位違法行為，并且積極配合查處的“吹哨人”，依法減輕處罰。

具體來(lái)看，單位違法的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員在案發(fā)前主動(dòng)舉報(bào)單位違法行為，并且積極配合查處的，將被減輕處罰。

其次，鼓勵(lì)“坦白”。對(duì)違法事實(shí)沒(méi)有異議，簽署認(rèn)錯(cuò)認(rèn)罰具結(jié)書(shū)的，可以從輕處罰。

該規(guī)定是證監(jiān)會(huì)此番新設(shè)，此前并無(wú)類(lèi)似規(guī)定，旨在激勵(lì)相關(guān)違法違規(guī)當(dāng)事人主動(dòng)認(rèn)錯(cuò)，以提高執(zhí)法效率。

再者，鼓勵(lì)“自首”。主動(dòng)供述監(jiān)管尚未掌握的違法行為，或者配合查處違法行為有立功表現(xiàn)的，將被從輕處罰。

《裁量規(guī)則》在設(shè)立減輕、從輕標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，對(duì)部分行為從重處罰，其中四類(lèi)行為相對(duì)常見(jiàn)并且容易被忽視，值得特別留意。

一方面，搶奪、隱藏證據(jù)材料（刪除微信記錄屬于此類(lèi)）；躲避推脫、拒不接受、無(wú)故離開(kāi)等不配合執(zhí)法人員詢問(wèn)，或在詢問(wèn)時(shí)故意提供虛假陳述、謊報(bào)案情；未按照要求報(bào)送文件資料，且無(wú)正當(dāng)理由。上述三類(lèi)行為可以從重處罰。

另一方面，如果違法行為相關(guān)事項(xiàng)涉及當(dāng)事人賄賂情形，將被直接從重處罰。賄賂之下，違法行為容易被放大，懲處力度也較之前書(shū)述情形更更勝一籌。

三大特點(diǎn)

根據(jù)證監(jiān)會(huì)有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人在答記者問(wèn)中所言，《裁量規(guī)則》具有三大突出特點(diǎn)。

特點(diǎn)一，行政處罰裁量更加精準(zhǔn)和透明。

《裁量規(guī)則》區(qū)分不同裁量階次，細(xì)化不予處罰、免予處罰、減輕處罰、從輕處罰、從重處罰的適用情形。特別是對(duì)于罰款有一定幅度的，明確了在法定幅度以內(nèi)，從輕、一般、從重的分檔標(biāo)準(zhǔn)。

這就使裁量更加精準(zhǔn)，避免簡(jiǎn)單地一律就高或者就低處罰，防止過(guò)罰不相適應(yīng)，重責(zé)輕罰、輕責(zé)重罰，并且能夠讓人民群眾看得明明白白，感受到公平正義。

特點(diǎn)二，體現(xiàn)從嚴(yán)監(jiān)管的政策導(dǎo)向。

用好法律授權(quán)，按照過(guò)罰相當(dāng)原則，嚴(yán)肅懲處重大違法個(gè)案，提高違法成本。

例如，對(duì)于控股股東、實(shí)際控制人組織指使財(cái)務(wù)造假、通過(guò)“偽市值管理”實(shí)施操縱、惡意減持套利等情節(jié)惡劣、危害嚴(yán)重，且沒(méi)有從輕、減輕情節(jié)的案件，依法適用從重階次，直至頂格處罰。

又如，在從重處罰情節(jié)中，細(xì)分八種“應(yīng)當(dāng)從重處罰情節(jié)”和八種“可以從重處罰情節(jié)”，進(jìn)一步限制自由裁量權(quán)。

特點(diǎn)三，堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合。

充分發(fā)揮行政處罰教育引導(dǎo)公民、法人和其他組織自覺(jué)守法、配合監(jiān)管的功能。例如，初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予處罰。

四個(gè)細(xì)節(jié)

除前所述，《裁量規(guī)則》還有四個(gè)細(xì)節(jié)值得關(guān)注。

① 新舊法律選擇適用規(guī)則體現(xiàn)嚴(yán)監(jiān)管特點(diǎn)。

在明確“從舊兼從輕” 適用原則的基礎(chǔ)上，規(guī)定違法行為始于法律、行政法規(guī)、規(guī)章修改生效之前，終于修改生效之后的，適用新的規(guī)定進(jìn)行處罰。

這意味著，不論違法行為何時(shí)開(kāi)始，只要結(jié)束時(shí)新法已經(jīng)生效，即按照新法判罰。比如，企業(yè)存在欺詐發(fā)行，初版招股書(shū)于新法實(shí)施前提交，終版提交時(shí)新法已經(jīng)實(shí)施，判罰按照新法執(zhí)行。

② 對(duì)于行刑銜接，《裁量規(guī)則》明確“先行后刑”“先刑后行”“刑事回轉(zhuǎn)”三類(lèi)情形，并分別列明處罰情況。

對(duì)于“先行后刑”的情形：違法行為涉嫌犯罪，移送司法機(jī)關(guān)時(shí)已給予沒(méi)收違法所得、罰款的，移送文書(shū)中應(yīng)當(dāng)寫(xiě)明沒(méi)收違法所得、繳納罰款情況。

對(duì)于“先刑后行”的情形：違法行為構(gòu)成犯罪被判處罰金后，對(duì)該違法行為還需要給予行政處罰的，不再給予罰款。

對(duì)于“刑事回轉(zhuǎn)”的情形：違法行為涉嫌犯罪，移送司法機(jī)關(guān)后，對(duì)依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依法進(jìn)行處罰。

③ 對(duì)于兩個(gè)以上當(dāng)事人共同實(shí)施操縱市場(chǎng)、內(nèi)幕交易等違法行為的，先整體認(rèn)定后分別處罰。

具體來(lái)看，首先將所有當(dāng)事人作為一個(gè)整體，認(rèn)定主觀過(guò)錯(cuò)、違法行為和違法所得，然后根據(jù)各當(dāng)事人在共同違法中的地位、作用，明確分別承擔(dān)沒(méi)收違法所得、罰款的金額。

但是，如果法律、行政法規(guī)、規(guī)章已經(jīng)對(duì)共同違法行為規(guī)定了獨(dú)立罰則的，則按照相應(yīng)罰則處理。

④ 建立主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)或者集體討論制度。

對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)負(fù)責(zé)人集體討論決定。適用《裁量規(guī)則》可能出現(xiàn)明顯不當(dāng)、顯失公平，或者客觀情況發(fā)生變化，需要調(diào)整適用的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)證監(jiān)會(huì)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)或者集體討論決定。