21世紀經濟報道記者李莎 北京報道 近日，國務院正式批復《武漢市國土空間總體規劃（2021—2035年）》。

據自然資源部消息，至此，超大特大城市的國土空間總體規劃已全部由國務院批復，標志著我國重點城市未來發展的空間藍圖已經繪就。當前，全國省、市、縣各級國土空間總體規劃編制審批工作基本完成，國土空間規劃工作進入全面實施階段。

首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院二級教授、博士生導師安樹偉向21世紀經濟報道記者表示，獲批的超大特大城市國土空間總體規劃明確了到2035年各個城市的“三區三線”，這也意味著至少到2035年，這些城市開發建設不能突破城鎮開發邊界，避免城市“攤大餅”式盲目建設的沖動，推動城市集約化發展，對城市發展發揮空間約束的作用。

國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所綜合研究室主任，研究員賈若祥向21世紀經濟報道記者表示，超大特大城市是我國集聚人口和產業的主要空間載體，人口和經濟密度都很高，超大特大城市國土空間總體規劃的全面獲批，標志著我國城市化進程進入以高水平互補、精細化治理、高質量發展為突出特點的階段。

從國家中心城市到區域中心城市

在國務院批復的超大特大城市國土空間總體規劃中，各城市的定位關注度頗高，比如天津、重慶和廣州為“我國重要的中心城市”，武漢為“中部地區的中心城市”，西安為“西部地區重要的中心城市”，昆明為“面向南亞東南亞的區域性中心城市”，青島被稱為“沿海重要的中心城市”。

中國城市經濟學會副會長、長江經濟帶智庫聯盟秘書長秦尊文向21世紀經濟報道記者表示，2005年原建設部提出國家中心城市的概念，2010年《全國城鎮體系規劃（2010—2020年）》發布，明確提出北京、天津、上海、廣州和重慶這5個國家中心城市的定位。武漢、鄭州、成都、西安等地也陸續提出建設國家中心城市的目標。

如2016年5月，《成渝城市群發展規劃》印發，提出成都要“以建設國家中心城市為目標”；2016年12月，《促進中部地區崛起“十三五”規劃》發布，明確提出“支持武漢、鄭州建設國家中心城市”；2018年2月，《關中平原城市群發展規劃》印發，提出“建設西安國家中心城市”。

在秦尊文看來，“建設國家中心城市”是武漢、鄭州等地的奮斗目標，而獲批的超大特大城市國土空間總體規劃將這些城市列為區域的中心城市，則更強調現狀，更符合近期各地的實際情況。“但這并不意味著這些城市不能繼續將建設國家中心城市作為奮斗目標。”秦尊文說。

其中武漢具有一定特殊性。在城市定位中，鄭州為“中部地區重要的中心城市”，西安和成都為“西部地區重要的中心城市”，南京為“東部地區重要的中心城市”，而武漢則是“中部地區的中心城市”，并沒有加上“重要的”修飾。

實際上，1995年編制完成的《武漢市城市總體規劃(1996-2020年)》明確武漢的城市性質為“我國中部重要的中心城市”，2011年《武漢市城市總體規劃(2010-2020年)》發布，武漢的城市性質調整為“我國中部地區的中心城市”。

安樹偉則認為，在獲批的超大特大城市國土空間總體規劃中，武漢等城市的定位為區域中心城市而非國家中心城市，并不會對規劃期內城市的發展帶來太大的影響。學術界對“國家中心城市”的概念一直存在爭議，從實際來看，北京作為全國政治中心，對全國均有影響。但除此之外，很難確定哪個城市的影響范圍能夠影響和輻射全國。

整體來看，賈若祥表示，超大特大城市國土空間總體規劃對城市的定位既有一定的歷史延續性，又體現了與時俱進性，充分體現了從全局謀一域和以一域為全局添彩的理念。即從中國式現代化建設的宏觀視野和全國發展的大局中進一步明確超大特大城市的歷史使命，同時又緊密結合城市的優勢所長，便于這些城市在發展中進一步鍛長長板，挑好大梁，加快形成優勢互補高質量發展的經濟布局。

城市功能的想象空間

在獲批的國土空間總體規劃中，對武漢功能的表述為“發揮中部經濟中心、科技創新中心、商貿物流中心、對外交往中心以及長江中游航運中心等功能”。

對此，秦尊文認為，獲批的城市國土空間總體規劃在表述超大特大城市的功能時，提出五項功能的城市并不多，而武漢“科技創新中心、商貿物流中心、對外交往中心”的表述，并未限定地域，說明武漢城市功能進階提升還有發展空間。

與之類似，杭州的功能中包括“先進制造業基地”，并未像沈陽、東莞、佛山那樣明確提出“全國先進制造業基地”的功能，也不像鄭州那樣明確“中部先進制造業基地”的功能。

秦尊文分析認為，從全國來看，杭州傳統的制造業并不強勢，但杭州智能機器人產業等先進制造業發展勢頭迅猛，在城市功能表述中未明確限制地域，也為未來杭州沖擊“全國先進制造業基地”留有空間。

另外，記者注意到，在國土空間總體規劃中，一些城市的部分功能相同。比如鄭州和長沙均有“中部先進制造業基地”的功能，鄭州和深圳均有“對外開放門戶”的功能，西安、昆明和杭州均有“國際旅游目的地”的功能。

賈若祥表示，我國國土面積廣闊，城市作為我國集聚人口和集聚產業的主要空間載體，城市功能定位是針對城市未來發展的宏觀定位，因此在城市功能中存在部分重疊是很正常的，比如同樣是先進制造業基地，但制造業又有很多細分行業，盡管在宏觀上看一樣，但在行業細分上相互之間有著差別。

秦尊文認為，超大特大城市間雖然有功能的重疊，但其間有獨特的細分行業，能夠進行差異化競爭。比如雖然鄭州和長沙均定位為“中部先進制造業基地”，但鄭州主要發力裝備制造、電子信息產品制造、農副產品加工等領域，而長沙主要從事工程機械、汽車及零部件、新材料等方面工作。另外，超大特大城市之間既要差異化競爭，也要實現協同發展，比如智能機器人攻關、算力應用等新賽道需要城市間通力合作才可以完成。

安樹偉表示，正常情況下，從經濟角度來看，超大特大城市不會出現同質化競爭或“內卷式”競爭。這些城市的定位即使有相同的方面，但在這一定位下還包括了很多差異化的領域。

超大特大城市引擎帶動區域發展

2018年，黨中央、國務院作出改革部署，將原分屬不同部門的主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃等空間規劃職責統一整合到自然資源部，由其負責建立國土空間規劃體系并監督實施，推進實現“多規合一”。

安樹偉表示，國土空間規劃的核心內容是“三區三線”，“三區”指的是城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區，“三線”指的是耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界。

安樹偉指出，獲批的超大特大城市國土空間總體規劃主要有兩大出發點。一是要守好自然生態安全邊界，確保糧食安全、生態安全和公共安全等，樹立底線思維。二是在加強國土空間支撐、推動優化區域經濟布局、引導人口產業等要素方面，要強化集約、集聚發展。

賈若祥表示，超大特大城市是我國集聚人口和產業的主要空間載體，人口和經濟密度都很高，超大特大城市國土空間總體規劃的全面獲批，標志著我國城市化進程進入以高水平互補、精細化治理、高質量發展為突出特點的階段。超大特大城市國土空間總體規劃通過進一步明確城市定位，促進了我國超大特大城市功能上的高水平互補，便于加快形成多中心支撐、多層次聯動、網絡化發展的城鎮化格局。

安樹偉表示，城市的發展方向一般是從中心城市到都市圈，再到城市群，都市圈強調同城化發展，城市群錨定一體化發展。從中心城市演化到都市圈或是城市群的過程中，中心城市需要發揮輻射帶動作用，而這一作用的發揮，取決于三個要素：中心城市自身的輻射帶動能力、外圍城市和地區的承接能力、核心城市和外圍地區的要素流通渠道是否暢通。

安樹偉進一步指出，中心城市發展向都市圈、城市群發展的過程中，中心城市的核心任務是總部、研發、產品設計、培訓，并且負責批發零售、售后服務、營銷、商標廣告管理、技術服務等工作，主要是“抓兩頭”，而中間加工制造環節則由周邊中小城市完成。只有在較大區域內形成產業鏈分工的格局，中心城市才能帶動外圍地區發展。

在安樹偉看來，超大特大城市就是都市圈、城市群的中心城市。超大特大城市國土空間總體規劃獲批，將會對中心城市、都市圈、城市群等經濟發展優勢區域的發展產生較大促進作用。國土空間規劃是對構建支撐新發展格局的國土空間體系的重要部署，將有助于超大特大城市更好發揮輻射帶動作用。

秦尊文表示，城市國土空間總體規劃為各城市在未來一段時間的發展提供行動指南，超大特大城市國土空間總體規劃獲批，在超大特大城市土地規模控制、人口管理、產業引導等方面具有重要作用。