21世紀經濟報道記者張敏 北京報道 黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），對城鄉融合發展、土地制度、房地產等熱點話題都有涉及，其中對房地產著墨甚多。

《決定》提出，加快建立租購并舉的住房制度，加快構建房地產發展新模式。加大保障性住房建設和供給，滿足工薪群體剛性住房需求。支持城鄉居民多樣化改善性住房需求。充分賦予各城市政府房地產市場調控自主權，因城施策，允許有關城市取消或調減住房限購政策、取消普通住宅和非普通住宅標準。改革房地產開發融資方式和商品房預售制度。完善房地產稅收制度。

房地產與城市化進程、城鄉融合發展密切相關，又在國民經濟中占有重要地位。近年來，房地產供需關系發生重大變化，樓市告別高增長，并進入深度調整期。

在這種變局下，《決定》為城鄉融合發展指出了哪些路徑？如何理解房地產地位的變化？哪些制度有望在新的政策周期中取得突破？

針對這些問題，21世紀經濟報道記者近日專訪了中國區域科學協會副理事長、研究員馮奎。

城鄉均衡發展尚存四個障礙

《21世紀》：城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。目前來看，影響城鄉均衡發展的障礙主要集中在哪些方面？怎樣破解這些障礙？

馮奎：一是城鄉要素還沒有實現完全的順暢流動。城鄉二元結構并沒有完全消除，進城、入鄉都還有些制度障礙。二是鄉村基礎設施、公共服務有較大的“缺口”。三是農業產業體系現代化水平不高。四是農民增收方面的空間受限，比如大量的農村土地閑置浪費，難以通過出租、入股、合作等形式增值。

破解這些障礙，要靠城鄉融合領域一系列改革。從實踐中看，需要將改革置于城鄉經濟社會的系統中加以考慮，要處理好改革、發展、穩定的關系。

《21世紀》：《決定》再次強調構建城鄉統一的建設用地市場，并對深化土地制度改革作出相關部署。未來在解決這一問題過程中，哪些政策有望取得突破？

馮奎：《決定》就“深化土地制度改革”有專節論述，信息量大。我們最近到長三角城市群、成都都市圈等地調研，了解到《決定》中的一些內容反映了近年來土地制度改革的創新實踐。

下一步，隨著《決定》落實，基層創新會更多、更深入。比如，農村土地的出租、入股、合作等方式會增多，相應的政策會更加具體化。農村集體經營性建設用地的規模還比較小，未來會有一定增量。人口等要素比較集中的城市群、都市圈，有望獲得新增城鎮建設用地的支持。城鄉一二三產業的融合發展要求土地綜合開發、用途合理轉換，這方面也將有政策進展和實踐創新。

房地產有能力保持10萬億元規模

《21世紀》：過去20多年，房地產因享受到土地、人口、金融等紅利而實現快速發展。隨著紅利減退，房地產下一輪發展的機會在哪？

馮奎：1998年以來，中國房地產市場經歷了三輪比較明顯的下行調整，即2008年、2014-2015年與2022年以來。2022年以來這一輪較長的修復周期跟以往不同，表現為房地產發展新模式的路徑更加清晰。

從表象來看，這屬于階段性供過于求。從實質來看，這是宏觀經濟、人口、城鎮化、住房產業模式等進入了新的發展階段。

我國城鎮化水平還有提升空間。房地產年銷售規模曾高達18萬億元，現在仍在下滑，但筑底的跡象已有所顯現。樂觀地看，房地產年銷售10萬億元的規模仍然是有相當基礎的，機會主要在三個“新”上：城市更新、產業創新、區域煥新。城市更新的范圍涵蓋住房、社區、工業廠房、城中村等。產業創新主要是結合新型消費業態、創意生產活動等，打造一批的新的空間。區域煥新是城鄉融合發展背景下，會有一些新空間、新載體的建設。

《21世紀》：近年來，我國經濟轉變為高質量發展。在此背景下，房地產在宏觀經濟中的定位和作用將發生哪些變化？

馮奎：從產業的意義上講，房地產的重要性有所下降。在建設現代化強國過程中，經濟發展需要依靠新產業、新模式、新動能，要發展以高技術、高效能、高質量為特征的生產力。房地產的產業鏈很長，其中一些領域也具備這些特征，能踏上有競爭力的“新賽道”。但房地產在整體上的高周轉、高負債、高杠桿特征，需要進行轉型發展。

另一方面，房地產無論就其基本居住和保障功能，還是居民財富屬性來講，作用是無可替代的?！稕Q定》關于“健全社會保障體系”這一部分，房地產的內容被納入其中，說明房地產在社會保障體系中的地位在上升。

《21世紀》：加快構建房地產發展新模式，是近幾年監管層不斷強調的內容。房地產發展新模式包括哪些內容？在構建新模式的過程中，還有哪些制度需要完善？

馮奎：我國房地產的構成是不健全的，主要表現為保障房覆蓋面不足。十多年前，國家曾提出到“十二五”期末，全國保障性住房覆蓋面達到20%左右。還有觀點認為，保障房覆蓋面起碼要達到40%。但我們最近做的研究顯示，城市家庭保障房覆蓋面不足8%。

因此，房地產發展新模式的內容雖然很多，但核心應該是建立保障房與商品房協同發展的制度模式。

未來的制度完善要有更強的針對性，一是在保障房建設上，要推動保障房的供給，有必要在土地供應、資金投入、運營制度等方面有較多改革。二是在商品房上，要盡可能多地賦予商品房供求的自主性，減少各類不必要的干預。三是著眼于房地產行業與國民經濟的關系，進行房地產稅收制度等一系列相關制度的優化等。

《21世紀》：在保障房補短板的過程中，需要兼顧哪些因素？目前很多城市在推進收購存量房，用于補充保障房源，這個過程涉及諸多問題，最大的挑戰在哪？

馮奎：保障房建設要顧及很多問題，最重要的是要考慮到財政壓力、市場波動等情況，所以保障房建設一定需要有十年、五年這類的計劃，這樣便于向市場和居民傳遞出明確的信號。

推進收購存量房，順暢實現“以購代建”并不容易，最大的挑戰來源于成本收益的平衡。我們最近與有關研究機構有個測算，收儲現房用作配租型保障房，資金成本和運營成本合計在3.5%左右。從收益方面看，我們的合作機構的數據顯示，2024年6月重點50城市住房租金收益率為2.27%。即使按市場價的七到八折收儲，成本和收益還是很難打平。所以，一些地方反映，房子被地方國企收購之后，庫存壓力可能會從開發商手里轉移到地方國企或地方政府手里。

預售制需漸進式調整

《21世紀》：在房地產調控方面，《決定》指出，充分賦予各城市政府房地產市場調控自主權，因城施策。下一步，重點城市還有可能推出哪些樓市調控措施？

馮奎：最為直觀的就是加快取消各類限制性措施。從時間維度看，房地產具有周期性，如今房地產供求關系發生了重要變化，對商品房實施限購的必要性越來越小。限購這一措施看起來有點效果，但多數情況下會扭曲市場，也不利于相關制度的建立。

從空間維度看，房地產又具有很強的區域結構性特征。所以，針對不同區域的特點，因城施策進行調整更為重要。重點城市和非重點城市，必須要采取不同的調整方式，這也是對地方政府的考驗。

《21世紀》：《決定》還指出，改革房地產開發融資方式和商品房預售制度。這兩項制度的改革是高度關聯的，如何調整才能確保制度改革的平穩推進，并有效防范房地產金融風險？

馮奎：《決定》要求必須更好發揮市場機制作用，既“放得活”又“管得住”，這對于我們討論預售制是有指導性、啟發性的。預售制是一個涉及多方主體的資金歸集制度，它的問題主要是在執行過程中，房企將項目公司的資金轉移走了。以前對這種行為疏于管制，屬于“沒管住” ?，F在如果直接將這個制度取消，或者直接將預售資金交給政府監管，則屬于“沒放活”，這可能帶來開發商融資成本上升、購房者成本上升、行政監管成本上升。

建議對預售制有條件地保留，并在此基礎上進行完善調整，調整的目的是讓各方獲益于該制度，同時又能夠各自承擔責任，并互相制約。比如開發商收取的定金要有一定比例限制；預售資金應該由整個鏈條中的獲益方銀行來監管，并由銀行與開發商簽訂協議；建立預售資金的保險制度或保證金制度。

《21世紀》：《決定》對房地產稅收制度的表述是，“完善房地產稅收制度?！苯Y合近年來該項制度改革的動作來看，下一步可能會有哪些進展？

馮奎：房地產稅收制度是一個體系。一切與房地產經濟活動有直接關系的稅收都屬于房地產稅收。在當前的情況下，不排除要減免、合并部分稅種，以利于房地產的經營和交易。

現在討論較多是房地產持有環節的稅收問題。這個稅收可能遲到，但將來還是會征收的。在房地產持有環節征稅，最大的好處是地方獲得較穩定的稅收收入，有利于改善基礎設施并保證公共服務質量。這是有利于城市經濟發展的。

至于在操作層面上，呼聲較多的是向多套房的少數房主征稅，這一部分人群較為富有，他們完全有能力承擔。對于絕大多數的住戶來講，應采取免征或先征后返的方式。